Le Conseil d'État, en tant que juge des actes et des agissements de l'administration, a connu une mutation significative dans ses rapports avec le droit international, passant d'une certaine distance à une interaction croissante. Cette évolution, marquée par des étapes clés, a redéfini la hiérarchie des normes et renouvelé l'office du Conseil d'État dans un contexte d'internationalisation du droit.
L'Éloignement Initial du Droit International
Dans un ordre juridique centré sur la souveraineté de l'État et la primauté de la loi, les interférences entre le droit international et les litiges nationaux étaient limitées. L'autorité du droit international en droit interne restait incertaine, et le Conseil d'État n'était que rarement consulté sur les projets de loi relatifs aux traités et accords internationaux.
La Mutation Progressive
Plusieurs facteurs ont contribué à rapprocher le Conseil d'État du droit international après la Seconde Guerre mondiale :
- L'accroissement du nombre et de la diversité des traités internationaux, portant sur des sujets de plus en plus variés.
- La modification du cadre constitutionnel, confortant l'autorité des traités en droit interne et rendant obligatoire la consultation du Conseil d'État sur tous les projets de loi.
- La construction européenne, se traduisant par de multiples normes ayant des effets dans divers domaines.
- L'affirmation de juridictions internationales, telles que la Cour de justice de l'Union européenne et la Cour européenne des droits de l'homme.
- La mondialisation, affranchissant le droit des frontières et de l'État.
Face à cette évolution, le Conseil d'État a trouvé un champ d'intervention élargi et a stimulé sa jurisprudence.
Redéfinition de la Hiérarchie des Normes
L'évolution des textes constitutionnels, à partir de 1946 et plus encore avec la Constitution de 1958, a conduit à une conception moniste dans laquelle les traités internationaux s'insèrent directement dans l'ordre interne, avec une autorité supérieure à celle des lois.
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Du dualisme au monisme
La Constitution du 27 octobre 1946 marque le passage du dualisme au monisme, affirmant que « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international » et consentant, sous réserve de réciprocité, « aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix ». L'article 26 de cette constitution prévoit que « les traités diplomatiques régulièrement ratifiés et publiés ont force de loi ».
La Constitution du 4 octobre 1958 poursuit dans cette voie, en se référant au Préambule de 1946 et en disposant, dans son article 55, que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ».
L'application par le Conseil d'État
Le Conseil d'État s'est rapidement inscrit dans ce nouveau cadre constitutionnel. Dès 1946, il s'est interrogé, dans ses avis, sur la conformité aux exigences constitutionnelles des traités et sur le respect par les projets de loi des engagements internationaux de la France. Au contentieux, il a jugé, dès sa décision du 30 mai 1952, Mme Kirkwood, que la méconnaissance d'un traité international peut être invoquée à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif.
Dans le droit de la responsabilité, le Conseil d'État a ouvert, par sa décision du 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radioélectrique, la voie à une responsabilité sans faute de l'État en cas de préjudice grave et spécial résultant de l'incorporation d'une convention internationale dans l'ordre juridique interne.
La Supériorité des Traités sur les Lois
La détermination exacte de la place des traités dans la hiérarchie des normes a été progressive, aboutissant à la reconnaissance de leur pleine supériorité sur les lois, tout en consacrant la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique interne.
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L'article 55 de la Constitution implique qu'une loi antérieure incompatible avec un traité ne peut plus s'appliquer après la ratification et la publication de ce traité. La question d'une loi postérieure à un traité qui se trouverait en contradiction avec celui-ci était plus délicate.
Le Conseil constitutionnel a estimé qu'il n'entrait pas dans son rôle de juge de la conformité des lois à la Constitution de se prononcer sur la compatibilité des lois avec les engagements internationaux ou européens de la France (décision du 15 janvier 1975 sur la loi relative à l'interruption volontaire de grossesse et décision du 12 mai 2010, Jeux en ligne).
Cette abstention du Conseil constitutionnel a incité les juges ordinaires, judiciaire et administratif, à intervenir pour donner une portée effective à l'article 55 de la Constitution.
La Cour de cassation, raisonnant en termes de conflits de normes, s'est engagée dans la voie d'un contrôle par le juge judiciaire de la conformité des lois aux traités dès sa décision du 24 mai 1975, administration des douanes c/ société des cafés Jacques Vabre.
Le Conseil d'État a franchi le pas par sa décision Nicolo du 20 octobre 1989, reconnaissant la pleine supériorité des traités sur les lois. Depuis lors, ce contrôle est exercé par l'ensemble des juridictions, judiciaires et administratives.
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Le contrôle de conventionnalité
Au-delà de la hiérarchie des normes, le rôle du juge par rapport à la loi s'est trouvé modifié en profondeur. Le juge s'est vu reconnaître la compétence de s'assurer de la validité de la loi au regard du droit international et le pouvoir, en cas de contrariété, d'en paralyser l'application. Est ainsi apparu le « contrôle de conventionnalité » qui a transformé les rapports du juge et de la loi.
Seules des exigences d'ordre public peuvent, dans des cas exceptionnels, conduire à ce qu'un traité ne fasse pas obstacle à l'application de la loi qui lui serait contraire.
La suprématie de la Constitution
Supérieur aux lois, le droit international demeure, en tout cas dans l'ordre juridique interne, dans une position subordonnée vis-à-vis de la Constitution. Par sa décision du 30 octobre 1998, Sarran et Levacher, le Conseil d'État a affirmé la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique interne, position partagée par la Cour de cassation (2 juin 2000, Pauline Fraisse) et le Conseil constitutionnel (décision du 19 novembre 2004 relative au traité établissant une constitution pour l'Europe).
L'inscription du Droit Public Français dans l'Espace Européen
La construction européenne a exercé une dynamique particulière, conduisant le Conseil d'État à pleinement inscrire le droit public français dans l'espace européen.
La primauté du droit de l'Union européenne
Le droit de l'Union européenne prime sur les lois nationales, même postérieures. Cette primauté s'applique non seulement au droit originaire, issu des traités, mais aussi au droit dérivé : les directives et les règlements priment donc sur les lois nationales.
La compatibilité avec la Constitution
En vertu de l'article 54 de la Constitution, la compatibilité entre les normes conventionnelles et les normes constitutionnelles devrait en principe être garantie. Cependant, ce n'est pas toujours le cas, et les dispositions d'un traité peuvent être contraires à une loi constitutionnelle postérieure à son intégration dans le droit français.
La Cour de cassation refuse de donner la primauté au traité et considère que l'argument tiré de l'éventuelle contrariété de la Constitution à la norme d'origine internationale doit être écarté (Cass., ass. plén. 2 juin 2000, Fraisse).
Une conception dualiste
Une conception dualiste de l'ordre juridique est adoptée, considérant l'ordre national et l'ordre international comme deux systèmes indépendants qui coexistent parallèlement. Dans l'ordre international, un État ne peut se prévaloir de sa Constitution pour refuser d'appliquer un traité.
La suprématie de la Constitution dans l'ordre interne
La jurisprudence du Conseil constitutionnel confirme que la suprématie de la Constitution sur les traités internationaux joue dans l'ordre interne. Lorsqu'il admet le principe d'intégration du droit de l'Union dans l'ordre interne (Cons. const. 19 nov. 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe), c'est pour mieux rappeler la place de la Constitution française au sommet de l'ordre juridique interne (Cons. const. 20 déc. 2007, Traité de Lisbonne).
Le Conseil d'État s'inspire de cette jurisprudence constitutionnelle en décidant que le juge administratif peut, dans le cadre du contrôle d'un décret de transposition, annuler une directive contraire à un principe constitutionnel n'ayant pas d'équivalent communautaire (CE, ass., 8 févr. 2007, Soc. Arcelor).
L'office du Conseil d'État Renouvelé
Les évolutions décrites précédemment ont profondément renouvelé l'office du Conseil d'État, désormais inscrit dans l'horizon international, ancré en Europe et marqué par le droit comparé.
Le contrôle de proportionnalité
La Cour de cassation, depuis 2013, et le Conseil d'État, depuis 2016, réalisent un contrôle de conventionnalité portant sur l'application de la loi à un cas particulier. Le juge peut ainsi refuser d'appliquer une loi, alors même que son contenu est, dans l'abstrait, conforme à la norme supranationale, dès lors que l'application de la loi au cas d'espèce porterait une atteinte disproportionnée aux droits du requérant (Civ. 1re, 4 déc. 2013, n° 12-26.066 P ; CE, ass., ord., 31 mai 2016, n° 396848 A).
La jurisprudence IVG fragilisée
Le Conseil constitutionnel admet « nécessairement que toute inconventionnalité de la loi s'analyse en une violation par le législateur de son obligation constitutionnelle de respecter les traités et constitue donc une inconstitutionnalité dont la sanction relèverait d'office du Conseil constitutionnel ». Il atténue son incompétence lorsqu'il se reconnaît compétent pour censurer une « disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer », contrôle fondé sur une exigence constitutionnelle de transposition déduite de l'article 88-1 de la Constitution (Cons. const. 30 nov. 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, n° 2006-543 DC).
Les Limites des Techniques de Règlement des Conflits
Les techniques de règlement des conflits de normes et de systèmes à l'œuvre dans la jurisprudence du Conseil d'État montrent leurs limites sous un double angle de vue. Ces techniques ne suffisent pas à résoudre définitivement l'impasse de la logique de hiérarchie, qui réapparaît au contraire, au moins implicitement, au sein des décisions du juge suprême.
L'analyse de la jurisprudence du Conseil d'État montre que l'ouverture croissante de la juridiction suprême à l'égard des autres ordres juridiques s'est accompagnée de l'émergence d'un mouvement de pacification des rapports de systèmes, se traduisant par un évitement des règles de hiérarchie, qui pouvaient paraître contraires à cet objectif. Force est d'admettre toutefois, que la jurisprudence administrative n'est, sur ce point, pas encore tout à fait aboutie.
L'arrêt Arcelor est encore plus symptomatique de cette situation. En dépit d'un engagement novateur en faveur d'une lecture pacifiée des rapports de systèmes, la décision démontre la permanence de la fidélité du Conseil d'État à la norme constitutionnelle.
Lorsqu'il est confronté à des conflits de normes constitutionnelle et internationale, le juge administratif, en situant son raisonnement dans une logique de compétence et notamment en insistant sur l'importance du titre de compétence en vertu duquel il appréhende de tels conflits, « rappelle sa place et son rôle dans les rapports de systèmes : il ne se pose pas en censeur du droit international », mais règle le conflit qui se présente à lui, dans l'ordre interne, en fonction du titre de compétence en vertu duquel il agit.
En adoptant ce raisonnement, le juge administratif, qui est particulièrement exposé à l'égard des juges internationaux, et notamment à l'égard de la Cour européenne des droits de l'Homme (Cour EDH), « choisit le “contournement” plutôt que le conflit dans l'aménagement de la hiérarchie interne des normes ».
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