Construite à partir des années 1980, la politique française de « gestion des risques majeurs » est marquée par de profondes segmentations. D’une part, une approche par type de risques, suivant les différentes sources d’aléas ; d’autre part une segmentation entre le champ de la « prévention des risques », et celui de la « gestion de crise ». Chacun renvoie à des rationalités, des acteurs et des dispositifs spécifiques. Pourtant, l’ambition initiale portée dans les années 1980 était bien plus intégrée. Elle proposait une approche générique de la notion de risque, dit « majeur » (Lagadec 1981), rassemblant les « risques naturels » et les « risques technologiques », qui a conduit à une stratégie similaire, fondée sur les mêmes « piliers » et des dispositifs identiques (plan de prévention des risques) ou partagés (information préventive) (Bonnaud et Martinais 2008).
Evolution de la gestion des risques en France
La gestion de crise est constituée en objet autonome d’action publique et comme modalité de gouvernement, depuis une trentaine d’années (Borraz et November 2025). La segmentation de la gestion des risques entre prévention et gestion de crise se retrouve en particulier dans la division du travail de l’État, la première étant surtout la responsabilité du ministère de l’Environnement et des directions départementales des territoires et de la mer - DDT(M), la seconde du ministère de l’Intérieur, et de ses services interministériels régionaux des affaires civiles et économiques de défense et de protection civile - SIRACED-PC. Les risques sont définis au croisement d’aléas et de vulnérabilités dont les acteurs cherchent à connaître la fréquence, l’intensité et les effets.
Pourtant, cette ambition intégrée de la politique française mérite d’être considérée aujourd’hui au regard d’évolutions plus récentes de la gestion des risques, en particulier des inondations et des risques industriels rassemblés au sein du ministère de l’Environnement depuis 2008 (Lascoumes et al. 2014). L’article adopte une posture « multi-risque » étudiant les similarités, les circulations et les partages dans la gestion de ces deux risques (Rey-Thibault et al. 2023). Cette approche émerge de l’analyse empirique de la gestion des risques : dans les « territoires du risque », en particulier urbains, (Reghezza-Zitt 2015), les politiques déployées face à différents aléas sont mises en écho. Ainsi, à l’échelle locale, les risques ont été pensés conjointement dès les années 1990.
Cet article revient sur les évolutions réglementaires et l’émergence de nouvelles pratiques des acteurs locaux déployant ces politiques des risques majeurs en France, pour montrer comment le dualisme entre prévention des risques et gestion de crise tend à s’effacer dans la gestion urbaine des risques, aussi bien d’inondations qu’industriels. Cela génère des inflexions notables dans la façon dont ces risques sont pris en charge localement, en particulier dans les opérations d’urbanisme et d’aménagement du territoire. L’article met en écho la littérature sur les risques d’inondation et celle sur les risques technologiques, pour montrer des trajectoires similaires, qui peuvent se croiser. Il vise ainsi à contribuer aux analyses « multi-risques », au sens de comparaison entre la gestion de plusieurs risques (Rey-Thibault et al. 2023).
Le volet prévention de la gestion des inondations monte en puissance ces dernières années. Les dispositifs de protection face aux inondations (digues et bassins de retenue) sont remis en cause (Vinet 2018), tandis que des solutions de protection plus « horizontales » émergent (Fournier et al. 2021; Guerrin et al. 2023). Parallèlement se déploie l’idée de « vivre avec » les risques (Rey-Thibault 2022), d’inondations en particulier (Richard-Ferroudji et al. 2014). Un changement de paradigme serait à l’œuvre en France ces quinze dernières années pour faire face aux inondations en particulier dans les espaces urbains : la démarche de projets semble plus à même de réaliser cette « intégration » au profit d’un « urbanisme résilient » (Brun et Adisson 2011). Bien que moins documentés, et peu mis en comparaison avec d’autres pays, des évolutions similaires ont également affecté la prise en compte des risques technologiques, lors du déploiement des PPR technologiques (PPRT) (Martinais 2018). L’enjeu est également de « vivre avec » les industries et les risques qu’elles génèrent.
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Dans ces différents travaux portant sur les risques d’inondations et les risques technologiques, le lien avec la gestion de crise n’est mis en lumière que très récemment, pour penser l’intégration de la crise à l’urbanisme (Yacine 2024). Longtemps, les chercheurs ont noté une faible articulation entre les dispositifs de prévention des risques et ceux de gestion de crise (Beucher 2008), qui conduisent au maintien de « deux enjeux de gestion » (« le risque urbain classique » et le « risque métropolitain ») reposant sur « deux échelles spatiales » distinctes, locale et régionale (Beucher et Reghezza-Zitt 2008). Aujourd’hui, les collaborations entre professionnels de la gestion de crise et de la prévention des risques sont croissantes (Reghezza-Zitt et Jon 2019). Nous proposons d’interroger l’hypothèse d’une « crisification » de l’urbanisme, au sens d’une place croissante accordée aux rationalités, dispositifs et acteurs de la crise dans la politique de prévention des risques.
L’analyse s’appuie sur un travail d’enquête explorant les liens entre « prévention des risques », et « gestion de crise » dans deux agglomérations, Nantes et le Havre, précurseurs en France en se dotant de longue date de services ad-hoc de gestion des risques et des crises. En partant des acteurs locaux de la gestion des risques et crises (services risques et crises déconcentrés de l’État et services intercommunaux), les observations et entretiens ont été élargi auprès de services d’urgence, d’entreprises de réseaux, de services d’urbanisme, de collectifs habitants, etc. Ces acteurs font face au défi de la gestion des risques d’inondation dans les deux cas, et aux risques technologiques au Havre, dans des espaces urbains denses. Nous nous penchons ici sur les modalités et les effets de l’intégration des rationalités, acteurs et dispositifs relatifs à la crise et à sa gestion, dans les politiques de prévention des risques, spécifiquement dans l’aménagement du territoire.
À partir des trois sites étudiés, l’article montre la place croissante des mesures relatives à la crise dans les dispositions d’intégration des risques aux territoires (1). Il révèle ensuite les mécanismes réglementaires et organisationnels sous-jacents conduisant à cette croissance (2). Enfin, nous nous penchons sur les effets et les limites de cette croissance, interrogeant la « crisification » de la prévention des risques (3).
Risques et stratégies de gestion
Les trois sites étudiés sont exposés à des risques - d’inondation dans les trois cas ; et technologiques pour la zone industrialo-portuaire, avec dix-sept sites Seveso « seuil haut ». Ces risques sont au cœur des stratégies de gestion et de recomposition de ces espaces : ils deviennent des composantes importantes de l’identité des territoires, questionnant et renouvelant la façon dont ils sont gérés. La perspective de la crise gagne en importance dans les dispositifs de gestion de ces aléas.
Les trois sites étudiés sont structurants pour les agglomérations nantaise et havraise, car ils constituent des réserves foncières et des sites de renouvellement urbain pour les activités et la fonction résidentielle (à Nantes), à l’heure où leur étalement est contraint (Tableau 1). Or ces sites sont caractérisés par une forte proximité aux sources d’aléa : leur exposition au risque fait l’objet d’un consensus, stabilisé à l’aide de nombreux dispositifs cartographiques, longuement négociés entre les acteurs locaux.
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À Nantes, la valorisation de la proximité au fleuve est au cœur du renouvellement urbain de l’Ile-de-Nantes depuis la fin des années 1990 (Chasseriaux et Peyon 2004), tout comme du projet de la ZAC de Pirmil. Cependant, bien que situés dans le lit majeur de la Loire, les dangers générés par le fleuve n’ont pas été toujours considérés (Servain Courant 2011). Le risque d’inondation devient structurant dans les projets : la ZAC Pirmil a été saluée en 2017 par « le grand prix d’aménagement en zone inondable », tandis que l’exposition du CHU a généré des controverses.
PMA-AE : Protéger les salariés face aux accidents industriels externes
Lorsqu’un accident industriel majeur survient, la question n’est plus seulement de savoir ce qui s’est passé, mais qui est exposé, qui décide, et comment les personnes se protègent. Sur les territoires industriels, les rôles semblent clairement établis. Les sites Seveso disposent de leur Plan d’Opération Interne (POI), l’État peut activer un Plan Particulier d’Intervention (PPI), et l’urbanisation est encadrée par les Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT).
Mais, à quelques centaines de mètres parfois, d’autres entreprises continuent de fonctionner, accueillant salariés, visiteurs et sous-traitants, sans être à l’origine du risque… tout en étant directement exposées à ses effets. Ces entreprises ne sont ni exploitantes Seveso, ni services de secours. Elles ne disposent pas de POI. Elles ne pilotent pas le PPI. Et pourtant, le jour de l’accident, elles doivent décider vite : mettre à l’abri, arrêter l’activité, protéger les personnes.
C’est précisément pour répondre à cette zone grise de la gestion de crise territoriale que le Plan de Mise à l’Abri des Activités Économiques (PMA-AE) a été conçu dans le cadre des PPRT. Encore peu connu, souvent perçu comme une contrainte administrative supplémentaire, le PMA-AE est en réalité un outil clé de protection des personnes en situation de crise industrielle, à condition d’être pensé comme un dispositif opérationnel vivant, et non comme un simple document.
Définition et finalité du PMA-AE
Sur les territoires industriels exposés aux risques technologiques, l’organisation de la gestion de crise repose sur des dispositifs bien identifiés. Les exploitants à l’origine du danger disposent de leur plan d’opération interne, les autorités peuvent déclencher un plan particulier d’intervention, et l’urbanisation est encadrée par des plans de prévention des risques technologiques.
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Entre le site Seveso et la population, il existe une zone intermédiaire souvent négligée : celle des activités économiques riveraines. Entreprises industrielles, plateformes logistiques, PME de services ou ateliers de sous-traitance accueillent quotidiennement des salariés, des intérimaires, des visiteurs, parfois sans être pleinement intégrées aux dispositifs classiques de gestion de crise. Ces entreprises ne génèrent pas le risque, mais elles en subissent directement les effets potentiels.
C’est dans ce contexte que s’inscrit le Plan de Mise à l’Abri des Activités Économiques (PMA-AE). Le PMA-AE a pour finalité d’organiser, au sein de chaque entreprise concernée, la mise à l’abri immédiate de toutes les personnes présentes lorsque survient ou est suspecté un accident industriel majeur susceptible de l’impacter. Il ne s’agit pas d’intervenir sur l’événement, ni d’en gérer les conséquences à l’échelle territoriale, mais de protéger efficacement les personnes, dans l’attente des consignes des autorités.
Contrairement aux plans d’urgence des exploitants Seveso, le PMA-AE s’adresse à des entreprises qui ne disposent généralement ni de moyens dédiés à la gestion de crise, ni d’une culture du risque industriel aussi structurée. Il ne vise pas à organiser le repli ou la poursuite de l’activité, mais à définir les conditions dans lesquelles les personnes peuvent être rapidement regroupées, confinées si nécessaire, informées et maintenues en sécurité pendant toute la durée de l’événement. L’évacuation, lorsqu’elle est requise, relève exclusivement de la décision de l’autorité préfectorale dans le cadre du PPI.
Sur le plan formel, le PMA-AE prend la forme d’un document opérationnel comprenant l’identification des phénomènes dangereux susceptibles d’impacter l’entreprise, les modalités de réception et de diffusion de l’alerte, les procédures internes de mise à l’abri, le choix et l’équipement des locaux dédiés, la répartition des rôles et les modalités de retour à la normale. Mais sa valeur réelle ne réside pas dans l’exhaustivité du document. Un PMA-AE n’est pleinement opérationnel que s’il est compris par l’encadrement, connu des équipes, approprié par les personnes chargées de le mettre en œuvre et régulièrement testé.
Positionnement du PMA-AE dans l'écosystème des plans de crise
La gestion des risques technologiques repose sur une superposition de dispositifs dont les périmètres, les responsabilités et les temporalités sont volontairement différenciés. Les sites Seveso à l’origine du risque disposent d’un Plan d’Opération Interne (POI). Ce plan organise la réponse de l’exploitant face à un événement accidentel sur son installation : alerte interne, mise en sécurité des installations, mobilisation des équipes d’intervention, information des autorités. Le POI est centré sur la maîtrise de l’accident à la source et sur la protection des personnes présentes sur le site de l’exploitant.
Lorsque les conséquences potentielles de l’événement dépassent les limites de l’établissement et peuvent impacter l’extérieur, le Plan Particulier d’Intervention (PPI) peut être déclenché par le préfet. Le PPI organise alors la gestion de crise à l’échelle territoriale : coordination des secours, information et protection des populations, décisions d’évacuation ou de confinement, communication institutionnelle. À ce stade, l’autorité de décision ne relève plus de l’exploitant, mais de l’État.
En amont de ces dispositifs opérationnels, les Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) encadrent durablement l’urbanisation et les usages autour des sites à risques. Ils définissent les zones exposées, prescrivent des mesures de réduction de la vulnérabilité et imposent, dans certains cas, l’élaboration de dispositifs spécifiques de protection des personnes pour les activités économiques riveraines.
Le PMA-AE organise la réponse de l’entreprise avant et pendant la crise, dans une temporalité souvent très courte, parfois avant même le déclenchement formel du PPI. Il permet au chef d’établissement de prendre une décision immédiate de mise à l’abri, sur la base d’informations transmises par l’industriel à l’origine du risque, par les autorités, ou par constat direct de la situation, tout en restant strictement dans son champ de responsabilité.
Le PMA-AE n’autorise ni l’évacuation spontanée des personnes, ni des initiatives susceptibles de les exposer davantage. Il repose au contraire sur un principe de prudence : mettre à l’abri rapidement, stabiliser la situation interne, maintenir les personnes en sécurité, et attendre les consignes des autorités compétentes.
Dans cet écosystème, le PMA-AE joue donc un rôle souvent discret mais essentiel. Il assure la continuité de la protection des personnes entre la source du risque et le territoire, en comblant un vide opérationnel qui, sans lui, laisserait les entreprises riveraines sans cadre clair d’action. Lorsqu’il est bien conçu et correctement intégré, il permet une articulation fluide entre les décisions internes de l’entreprise et la gestion de crise pilotée par l’État.
Les défis de la mise en œuvre du PMA-AE
Malgré son rôle clé dans la protection des personnes en situation de crise industrielle, le PMA-AE demeure aujourd’hui un dispositif largement méconnu, y compris parmi les acteurs de la prévention et de la gestion des risques. Cette méconnaissance ne tient pas à un manque de pertinence du dispositif, mais à une combinaison de facteurs structurels, culturels et organisationnels.
Le premier facteur tient à son ancrage territorial et réglementaire. Le PMA-AE n’existe pas en tant que plan générique applicable partout et pour tous. Il est prescrit localement, dans le cadre de certains PPRT, selon des modalités qui peuvent varier d’un territoire à l’autre. Cette spécificité contribue à le maintenir dans une forme de confidentialité : en dehors des zones directement concernées, peu d’entreprises en ont entendu parler, et peu de professionnels HSE ont eu l’occasion de le pratiquer concrètement.
Le deuxième facteur relève de la culture du risque des entreprises concernées. Les activités économiques riveraines des sites Seveso ne sont, pour la plupart, ni des industriels du risque, ni des organisations habituées aux dispositifs de crise. Leur approche de la sécurité est souvent centrée sur les risques professionnels classiques, la conformité réglementaire et la prévention des accidents du travail. Le risque industriel majeur, perçu comme rare et externe, reste abstrait, parfois relégué au second plan. Dans ce contexte, le PMA-AE est facilement vécu comme une exigence administrative supplémentaire, déconnectée du quotidien de l’entreprise.
Un troisième facteur tient à la confusion entre les différents plans. POI, PPI, PPRT, PCS, PCA : l’accumulation des sigles et des dispositifs entretient une forme de flou. Le PMA-AE est alors perçu soit comme un doublon inutile, soit comme un plan qui relève de la responsabilité d’un autre acteur. Cette dilution des responsabilités conduit certaines entreprises à considérer, à tort, que la protection des personnes relève exclusivement de l’exploitant Seveso ou des pouvoirs publics.
Tant que le PMA-AE reste un document non testé, non exercé, non incarné par des personnes identifiées, il demeure abstrait. Or, un plan qui ne se confronte jamais à la réalité du terrain peine à trouver sa légitimité. Faute d’exercices, de mises en situation ou de retours d’expérience, le PMA-AE est perçu comme un texte de plus, et non comme un outil d’aide à la décision en situation dégradée.
Le PMA-AE est moins victime d’un défaut de conception que d’un défaut d’appropriation. Il peine à trouver sa place non pas parce qu’il est inutile, mais parce qu’il interroge directement la capacité des entreprises à se projeter dans une crise qu’elles ne maîtrisent pas, mais qu’elles ne peuvent pas ignorer.
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