L'emprunt est un outil financier essentiel pour les collectivités territoriales, leur permettant de financer des investissements structurants. Cependant, la décision de contracter un emprunt, et plus particulièrement avant le vote du budget, est encadrée par des règles strictes visant à garantir la transparence, l'équilibre budgétaire et la protection des intérêts de la collectivité.
Cadre Légal et Compétences
Aux termes des articles L.2337-3, L.3336-1, L.4333-1 et L.5211-36 du CGCT, les communes, les départements, les régions et les EPCI peuvent recourir à l'emprunt. Le produit des emprunts constitue l'une des recettes non fiscales de la section d'investissement du budget des collectivités (article L. 2331-8 du CGCT). Les emprunts correspondent au volume global des dettes contractées à plus d'un an pendant l'exercice.
Le recours à l’emprunt relève de la compétence de l’assemblée délibérante. Toutefois, cette compétence peut être déléguée au maire (article L.2122-22 du CGCT), à la commission permanente ou au président du conseil départemental (L.3211-2 du CGCT), à la commission permanente ou au président du conseil régional (L.4221-5 du CGCT) et au bureau ou au président de l’EPCI (article L.5211-10 du CGCT).
Lorsque l’assemblée délibérante délègue sa compétence en matière d’emprunt à l’exécutif, elle doit fixer avec précision la durée et le champ de la délégation, en particulier les caractéristiques essentielles des contrats que l’exécutif est autorisé à souscrire dans la perspective de financer les investissements prévus par le budget. La délibération ou la décision de souscrire des emprunts ou des produits financiers en cas de délégation, est un acte unilatéral qui précède la signature du contrat, à peine de nullité de celui-ci.
Destination des Emprunts
Les emprunts sont exclusivement destinés à financer des investissements, qu'il s'agisse d'un équipement spécifique, d'un ensemble de travaux relatifs à cet équipement ou encore d'acquisitions de biens durables considérés comme des immobilisations. Les emprunts n'ont pas à être affectés explicitement à une ou plusieurs opérations d'investissement précisément désignées au contrat. Ils peuvent être globalisés et correspondre à l'ensemble du besoin de financement de la section d'investissement prévu au budget.
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Contrôle des Emprunts et Équilibre Budgétaire
Le contrôle des emprunts des collectivités locales s’exerce à travers le principe d’équilibre budgétaire prévu à l’article L.1612-4 du CGCT. En aucun cas l'emprunt ne doit combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l'amortissement de la dette. En outre, les dépenses imprévues inscrites à la section d'investissement du budget ne peuvent être financées par l'emprunt (article L. 2322-1 du CGCT). Sous cette réserve, le produit des emprunts prévu au budget primitif peut assurer l'équilibre de la section d'investissement.
Dans le cadre du contrôle budgétaire (articles L .1612-1 à L.1612-20 du CGCT), le préfet assure le respect de ces règles. Les crédits nécessaires au remboursement des annuités de l'emprunt, intérêts et capital, sont évalués au budget de façon sincère. Le remboursement du capital est imputé au compte 16, en dépenses de la section d'investissement. Il doit être couvert par des ressources propres, ce qui constitue une condition essentielle de l'équilibre budgétaire (article L.1612-4 du CGCT). Les frais financiers, qu'il s'agisse des intérêts ou des frais financiers annexes, sont imputés au compte 66 en dépenses de la section de fonctionnement.
L’acquittement de la dette constitue une dépense obligatoire, qu'il s'agisse du remboursement du capital ou des frais financiers. Le prêteur est donc en droit d'utiliser les procédures d'inscription et de mandatement d'office pour obtenir le paiement des annuités en cas de défaillance de la collectivité locale (articles L. 1612-15 à L. 1612-17 du CGCT).
Contracter un Emprunt Avant le Vote du Budget : Conditions et Limites
L'article L.1612-1 du CGCT prévoit que l'exécutif de la collectivité peut, entre le 1er janvier de l'exercice et la date d'adoption du budget, « mettre en recouvrement les recettes », ce qui autorise le tirage des emprunts contractés avant le 31 décembre. Cette disposition ne permet cependant pas de passer un nouveau contrat d'emprunt sur la base de prévisions de recettes du budget précédent, ce qui constituerait un engagement nouveau et non la simple mise en recouvrement de recettes précédemment engagées juridiquement.
L'article L.1612-1 précise également que « jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 15 avril, en l'absence d'adoption du budget avant cette date, l'exécutif de la collectivité peut, sur autorisation de l'organe délibérant, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouvertes à l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette ». Ces dispositions ne concernent pas l'emprunt qui est une recette de cette section.
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La délibération décidant de contracter des emprunts nouveaux pourrait être déférée devant le juge administratif, même si cette décision devait être régularisée au budget primitif suivant. Ce n'est qu'après l'adoption de celui-ci que le maire pourra souscrire l'emprunt.
Dépenses d'investissement avant le vote du BP
Une collectivité peut voter l'ouverture anticipée des dépenses d'investissement, avant le vote du budget primitif (BP) N, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget N-1 de l'exercice précédent. Cette faculté, encadrée par le code général des collectivités territoriales (CGCT), est une facilité de trésorerie, pas une dérogation au principe d'annuité budgétaire, considérant que la fongibilité des crédits d'investissement s'arrête au 31 décembre mais que des dépenses impérieuses doivent être honorées avant le vote du BP. L’article L. La délibération doit obligatoirement préciser le montant et l’affectation des crédits, pour justifier l'autorisation de mandatement des dépenses envisagées par opération, par nature, par chapitre ou par article. Les crédits correspondants sont inscrits au BP N lors de son adoption. Si le budget n’est pas adopté au 15 avril N, les autorisations accordées par l’assemblée délibérante n’ont plus aucune valeur juridique. Après cette date, l’ordonnateur ne peut plus engager, liquider et mandater les dépenses qui avaient fait l’objet de ces autorisations sur le budget précédent.
- les dépenses à caractère pluriannuel :Les dépenses à caractère pluriannuel incluses dans une autorisation de programme ou d’engagement votée sur des exercices antérieurs peuvent être liquidées et mandatées dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l’exercice par délibération d’ouverture de l’autorisation de programme ou d’engagement.En M57, le président de l’exécutif peut liquider et mandater les dépenses d’investissement correspondant aux autorisations ouvertes au cours des exercices antérieurs dans la limite d’un montant de crédits de paiement par chapitre égal au tiers des autorisations ouvertes au cours de l’exercice précédent (L.5217-10-9 du CGCT).
- Il est toutefois possible de mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget.Les crédits ouverts par anticipation devront être repris lors du vote du budget. (Un état des dépenses engagées en vertu de cette autorisation sera dressé par l’ordonnateur, adressé au comptable et joint au budget primitif lors de sa transmission au représentant le l’État).
Types d'Emprunts et Gestion des Risques
Les emprunts peuvent être libellés en euros ou en devises étrangères à la condition de se prémunir contre les risques de change. Le taux d’intérêt des emprunts souscrits peut être fixe ou variable. Pour tous les emprunts à taux variable, les indices et les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation du taux d'intérêt sont déterminés par le décret n° 2014-984 du 28 août 2014, codifié aux articles R.1611-33 et R.1611-34 du CGCT. Les collectivités territoriales peuvent toutefois déroger à ces règles lorsque la souscription d'un emprunt ou d'un contrat financier, par la voie d'un avenant ou d'un nouveau contrat, a pour effet de réduire le risque associé à un emprunt ou un contrat financier non conforme au même article L.1611-3-1 et qui a été souscrit avant la promulgation de la loi.
Dans le cadre de la gestion des risques financiers liés aux emprunts, les collectivités doivent être particulièrement vigilantes quant aux emprunts structurés ou "complexes". Le compte 152 enregistre les provisions constituées pour des risques financiers sur des emprunts structurés ou "complexes” dès lors que le taux d'intérêt est susceptible de devenir très supérieur au taux que l'établissement aurait obtenu en souscrivant à l'origine un emprunt à taux fixe ou à taux variable simple. L'évaluation financière du risque doit être effectuée dès l'année de mise en place de l'emprunt puis actualisée à chaque clôture d'exercice.
Contrôle de Légalité et Recours
Le contrat d’emprunt étant essentiellement un contrat de droit privé, il ne relève pas du contrôle de légalité et n’a pas à être transmis au représentant de l’Etat pour être exécutoire (CE, 12 février 2003, n° 234917, Ministère des Finances). Le préfet ne peut donc pas s’opposer aux emprunts dont les conditions lui apparaitraient défavorables aux intérêts de la collectivité si aucune illégalité n’est relevée. Seules les conventions d’emprunt qui revêtent le caractère de contrat administratif sont soumises à l’obligation de transmission aux services préfectoraux. Toutefois, le représentant de l’Etat peut demander la transmission de tout document annexe nécessaire à l’appréciation de la légalité des actes pris par les autorités locales (CE, 13 janvier 1988, n°68166, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements). Ainsi lors du contrôle de la délibération d’une collectivité autorisant le recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut utilement demander la transmission du projet de contrat de prêt.
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En cas d’illégalité des délibérations ou décisions de recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut adresser un recours gracieux à l’exécutif local pour lui demander de modifier ou de retirer ces actes. A défaut de réponse, dans un délai de deux mois, le préfet peut déférer l’acte devant le tribunal administratif, éventuellement assorti d’une demande de suspension à l’encontre des seuls actes administratifs (CE, 16 décembre 1994, n°116564, Préfet du Haut-Rhin).
Agence France Locale
Créée en octobre 2013, l’Agence France Locale a obtenu l’agrément de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) le 22 décembre 2014 en qualité d’établissement de crédit. Elle a lancé sa première émission obligataire en mars 2015, lui permettant ainsi de débuter son activité opérationnelle, qui s’est déployée au cours de l’année 2015. Fin 2016, 173 collectivités sont adhérentes à l’Agence France Locale.
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