L'organisation et le financement du secteur public local varient considérablement d'un pays à l'autre. Une étude comparative de l'Allemagne, de l'Espagne, des États-Unis et du Royaume-Uni met en évidence des différences significatives en termes d'autonomie fiscale et financière, de compétences dévolues aux échelons locaux et de modes de financement externe. Cet article vise à approfondir cette analyse en examinant les aspects saillants de l'organisation et du financement du secteur public local dans ces quatre pays, tout en soulignant les défis communs auxquels ils sont confrontés.
Hétérogénéité des Systèmes Publics Locaux
Le niveau d'autonomie fiscale et financière du secteur public local est extrêmement hétérogène entre les pays étudiés. Les compétences dévolues aux collectivités locales et les ressources propres dont elles disposent varient considérablement. Bien que les échelons locaux assurent une part importante de l'investissement et de l'emploi publics, ces indicateurs fluctuent en fonction de la nature des compétences transférées, notamment en matière sociale.
Le financement externe du secteur public local est également dissemblable. Certains États, comme les États-Unis et l'Allemagne, se caractérisent par un financement privé et désintermédié de leurs collectivités, tandis que d'autres, tels que le Royaume-Uni et l'Espagne, font reposer le financement des échelons locaux sur des dispositifs publics.
Analyse Comparative de l'Organisation et du Financement
La comparaison des différents systèmes nécessite de mettre en perspective les caractères structurants de l'organisation de ces pays :
- Architecture institutionnelle : La structure administrative et les relations entre les différents niveaux de gouvernement (central, régional, local).
- Compétences exercées : La nature des responsabilités confiées aux collectivités locales (éducation, santé, infrastructures, etc.).
- Dépenses et recettes : Le niveau et la composition des dépenses et des recettes des collectivités locales.
- Financement externe : Les caractéristiques du financement externe, mettant en évidence les différences en matière de financement de l'économie, d'appréciation du risque associé aux collectivités et de degré de solidarité entre secteur public local et administration centrale.
Modèle Américain : Fédéralisme, Désintermédiation et Absence de Solidarité
Un Pays Fédéral avec de Larges Compétences et une Grande Autonomie
Les États-Unis sont une république fédérale dotée d'une organisation administrative en trois échelons : États fédérés, comtés et municipalités. L'État fédéral dispose de compétences exclusives (régaliennes), tandis que les cinquante États fédérés disposent d'une compétence générale, dont le contenu est précisé dans une constitution propre à chacun d'entre eux. Plusieurs compétences relèvent ainsi des États fédérés (maintien de l'ordre, santé, éducation, commerce, transport), parfois complétées par des programmes de l'État fédéral.
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La seconde strate est composée de 3 040 comtés dont le statut varie dans chaque État, en fonction de la densité de population. Leurs compétences diffèrent selon les États, allant de compétences régaliennes de base (shérif, justice) à des prérogatives plus larges. Enfin 19 500 municipalités constituent une troisième strate, avec divers degrés d'autonomie.
Dépenses et Autonomie Financière
Les dépenses des administrations publiques locales sont élevées (14 % du PIB et 48 % de la dépense publique nationale en 2017), en particulier les dépenses de fonctionnement (87 % de l'emploi public se situe au niveau local). Les dépenses d'investissement représentent 13 % des budgets locaux et sont concentrées dans l'éducation, les infrastructures et la santé.
L'autonomie fiscale, financière et législative des États leur permet d'avoir des politiques fiscales très différentes, la fiscalité locale représentant 50 % de leurs recettes. Les transferts de l'État fédéral (33 % des ressources) prennent la forme de financements rattachés à des programmes fédéraux sur la base de critères économiques et sociaux. Ils jouent, en pratique, un important rôle contracyclique dans les ressources locales. Les ressources des comtés et des municipalités proviennent des taxes foncières et des frais administratifs, dont le niveau et l'assiette peuvent fortement varier. Les transferts des États fédérés et de l'État fédéral représentent moins de la moitié de leurs ressources.
Financement Externe et Dette
Le recours au financement externe est faiblement encadré et majoritairement composé d'émissions obligataires. La dette du secteur public local s'établit, en 2017, à 3 105 Md$, un montant stable depuis 2013, masquant un recul de son poids rapporté au PIB (de 18 % à 16 %). Elle ne représente que 16 % du PIB et 15 % de la dette fédérale. La dette fédérale américaine n'inclut cependant pas le périmètre de la dette locale, la conception américaine du fédéralisme budgétaire conduisant à une séparation des budgets de l'État fédéral et des collectivités infrafédérales, avec une absence de solidarité en cas de défaut.
Les financements externes sont principalement composés d'émissions obligataires, qui couvrent 90 % du volume d'emprunt annuel des gouvernements locaux. Les collectivités émettent des obligations traditionnelles (60 %) ou des obligations sécurisées (40 %), adossées à des recettes, plus risquées, qui sont mobilisées pour financer des infrastructures ou utilisées par les collectivités à la situation financière plus fragile. Les obligations locales sont quasi exclusivement à taux fixe (96 % en 2017) et d'une maturité moyenne de seize ans. Le financement bancaire demeure modeste, prenant souvent la forme de lignes de crédit renouvelables.
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Du fait de l'autonomie budgétaire des gouvernements locaux, le gouvernement fédéral n'apporte aucune garantie sur les titres des collectivités. En cas de défaut, la procédure de faillite engage les créanciers et la collectivité, sans intervention financière de l'État fédéral.
Modèle Allemand : Autonomie Fiscale et Émissions Obligataires
Organisation Fédérale et Autonomie Financière
L'Allemagne est une république parlementaire fédérale, organisée en 16 Länder et 12 000 communes. La Loi fondamentale de 1949 octroie une compétence générale aux Länder et des compétences d'attribution à l'État fédéral. Les Länder disposent du droit de légiférer dans les domaines où la Loi fondamentale ne confère pas ce pouvoir à l'État fédéral. Celui-ci dispose d'une compétence législative exclusive dans les matières régaliennes et de compétences législatives « concurrentes » (assurance-chômage, hôpitaux notamment) qui ne sont exercées par les Länder que si le Bund ne s'en saisit pas. Enfin la Loi fondamentale consacre le principe de libre administration des communes qui exercent, en pratique, des compétences obligatoires (éducation, affaires sociales, transport, eau, déchets) et facultatives (culture, sport).
La part de la dépense publique locale est très importante en Allemagne : les échelons locaux concentrent la moitié de la dépense publique (28 % pour les Länder et 18 % pour les communes), 80 % de l'emploi public et assurent les deux tiers des dépenses d'investissement public du pays. En contrepartie, leur autonomie fiscale est importante : ils concentrent 46 % des recettes fiscales du pays.
Financement Externe et Endettement
Les collectivités allemandes peuvent recourir à des financements externes, essentiellement sous forme obligataire, même si leur endettement reste limité. Si le droit des collectivités locales, fixé par chaque Land, pose le principe d'une souveraineté financière encadrée, autorisant le recours au financement externe, les collectivités restent soumises à une contrainte d'équilibre budgétaire.
Défis Communs et Politiques Similaires
L'étude relève un certain nombre de problématiques communes dans chacun des pays concernés, notamment la nécessité de maîtriser la dynamique des dépenses locales, dans un contexte de fort endettement de la plupart des pays concernés ainsi que les questions de répartition des ressources et de péréquation au sein et entre les différents niveaux d'administration.
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Dette Publique et Finances Locales en France
Définitions et Enjeux
La dette publique française, portée par des titres négociables sur les marchés, suscite des interrogations quant à sa soutenabilité à long terme. Elle représente le total des engagements financiers de l'État et des administrations publiques, incluant les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. La dette publique est mesurée selon les critères du traité de Maastricht, qui prend en compte l'ensemble des engagements financiers bruts des administrations publiques, à l'exception des crédits commerciaux et autres décalages de paiement.
La France doit emprunter pour financer la différence entre ses dépenses et ses recettes. Le déficit public, qui englobe le déficit de l'État et celui des administrations publiques, est scruté de près par l'Union européenne et les agences de notation. L'endettement a un impact direct sur le budget de l'État, car les intérêts payés représentent un coût significatif.
Gestion de la Dette et Émissions de Titres
L'Agence France Trésor (AFT) est chargée de gérer la dette et la trésorerie de l'État. Elle procède aux émissions de dette via des adjudications, c'est-à-dire des ventes aux enchères de titres de dette remboursables à des échéances variées. Les spécialistes en valeur du Trésor (SVT), les banques partenaires de l'AFT, placent leurs ordres en précisant la quantité du titre qu'ils souhaitent obtenir et le prix qu'ils sont prêts à payer.
La dette française est détenue par une grande diversité d'investisseurs, tant géographiquement qu'en termes de profil, incluant des assureurs, des banques, des banques centrales et des fonds de pension.
Contrôle des Emprunts des Collectivités Locales
Le recours à l'emprunt relève de la compétence de l'assemblée délibérante de la collectivité locale. La délibération ou la décision de souscrire des emprunts est un acte unilatéral qui précède la signature du contrat. Les emprunts sont exclusivement destinés à financer des investissements.
Le contrôle des emprunts des collectivités locales s'exerce à travers le principe d'équilibre budgétaire. En aucun cas l'emprunt ne doit combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l'amortissement de la dette.
Agence France Locale
Créée en octobre 2013, l'Agence France Locale a pour objectif de faciliter l'accès au financement pour les collectivités territoriales. Elle a obtenu l'agrément de l'Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) en qualité d'établissement de crédit.
Impact des Taux d'Intérêt sur la Dette Publique
La sensibilité de la dette publique française face à une hausse des taux d'intérêt est un sujet de préoccupation. Le niveau des dettes publiques dans l'ensemble des pays développés est jugé préoccupant, bien au-delà des seuils de tolérance théoriques et politiques.
Le niveau anormalement faible des taux au niveau international depuis près de dix ans a conduit les banques centrales à pratiquer une politique monétaire ultra-accommodante. Cette conjoncture a facilité l'usage répété d'une politique de déficit débridée.
Une hausse des taux d'intérêt pourrait avoir des conséquences significatives sur les finances publiques. Il est donc essentiel d'analyser les aspects généraux de la dette publique française et de suivre attentivement l'évolution des taux d'intérêt.
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