Introduction
Les contrats administratifs, instruments juridiques essentiels régissant les relations entre l'administration publique et ses partenaires privés, sont soumis à des règles spécifiques. Parmi celles-ci, la question de la résiliation du contrat à l'initiative du cocontractant suscite un intérêt particulier. Traditionnellement, le droit administratif accorde une place prépondérante à la personne publique, lui conférant des prérogatives importantes, notamment en matière de résiliation. Cependant, le cocontractant n'est pas totalement dépourvu de droits et de possibilités de mettre fin au contrat. Cet article explore les conditions et les limites dans lesquelles un cocontractant peut initier la résiliation d'un contrat administratif, en s'appuyant sur la jurisprudence et les textes en vigueur.
Principes Généraux : Exécution Obligatoire et Limites à la Résiliation Unilatérale
Le Conseil d'État rappelle avec constance un principe fondamental : le titulaire d'un contrat administratif est tenu d'en assurer l'exécution. Il ne peut se soustraire à ses obligations contractuelles, ni prendre l'initiative de résilier unilatéralement le contrat en se prévalant des manquements ou défaillances de l'administration. Cette règle découle de la nécessité d'assurer la continuité du service public et la protection de l'intérêt général.
Exceptions au Principe : Clauses Contractuelles et Force Majeure
Le juge administratif admet deux exceptions notables à ce principe d'exécution obligatoire :
Clauses Contractuelles
La première exception concerne les clauses contractuelles. Les parties peuvent prévoir, dans le contrat, les conditions dans lesquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat en cas de méconnaissance par cette dernière de ses obligations contractuelles. Cette possibilité est toutefois encadrée, comme le précise le Conseil d'État.
Force Majeure
La seconde exception est liée à la force majeure. Même en l'absence de clause organisant la résiliation unilatérale par le cocontractant de l'administration, celui-ci peut quand même résilier le contrat en cas de force majeure, c'est-à-dire d'un événement extérieur, imprévisible et irrésistible.
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L'Opposition de l'Administration pour Motif d'Intérêt Général
Même en présence d'une clause contractuelle autorisant la résiliation par le cocontractant, ou en cas de force majeure, l'administration conserve un droit de regard. Si l'administration s'oppose à la résiliation pour un motif d'intérêt général, le cocontractant doit poursuivre l'exécution du contrat. Un manquement à cette obligation est de nature à entraîner la résiliation du contrat à ses torts exclusifs. Le cocontractant peut toutefois contester devant le juge le motif d'intérêt général qui lui est opposé afin d'obtenir la résiliation du contrat.
Intervention du Juge des Référés
Lorsque l'administration ne dispose pas de moyens de contraindre le cocontractant qui aurait résilié unilatéralement le contrat en méconnaissance de ces règles, le juge des référés peut enjoindre celui-ci à poursuivre l'exécution du contrat, sous astreinte. Cette mesure est soumise à plusieurs conditions : elle doit être utile, justifiée par l'urgence, ne pas faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative et ne pas se heurter à aucune contestation sérieuse.
Marchés Publics : Un Régime Spécifique
La résiliation des marchés publics en France est régie par des principes spécifiques qui accordent à l'Administration des prérogatives uniques, telles que le pouvoir de contrôle et de modification unilatérale. Le Code de la commande publique consacre ces principes, permettant la résiliation pour faute, demande du titulaire ou intérêt général.
Prérogatives de l'Administration
Le contrat entre l’Administration et le titulaire d’un marché public est supposé établir un équilibre entre les droits et obligations de chacune des parties. Cependant, le marché public présente une particularité : il consacre, au profit de l’Administration, des prérogatives à l’égard de son cocontractant. Ces prérogatives sont perçues comme des règles générales applicables aux contrats administratifs. On peut évoquer, entre autres, le pouvoir de contrôle et de direction qui lui permet de vérifier à tout moment que son cocontractant agit conformément à ses engagements contractuels. Elle dispose également d’un pouvoir de modification unilatérale des clauses non financières du marché.
Étude de Cas : Illustration Jurisprudentielle
Dans une affaire portée devant le Conseil d'État, une société avait conclu un contrat avec un musée pour la location de photocopieurs. Le musée ayant cessé de régler les loyers, la société a résilié le contrat en application d'une clause prévue à cet effet. Le Conseil d'État a rappelé que le cocontractant lié à une personne publique par un contrat administratif est tenu d'en assurer l'exécution, sauf en cas de force majeure, et ne peut notamment pas se prévaloir des manquements ou défaillances de l'administration pour se soustraire à ses propres obligations contractuelles ou prendre l'initiative de résilier unilatéralement le contrat. Il a toutefois précisé qu'il est loisible aux parties de prévoir dans un contrat qui n'a pas pour objet l'exécution même du service public les conditions auxquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat en cas de méconnaissance par cette dernière de ses obligations contractuelles. Cependant, le cocontractant ne peut procéder à la résiliation sans avoir mis à même, au préalable, la personne publique de s'opposer à la rupture des relations contractuelles pour un motif d'intérêt général, tiré notamment des exigences du service public.
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Focus sur la Résiliation par le Titulaire d'un Marché Public
Seule la personne publique peut en principe résilier un marché public. Le Conseil d’État rappelle qu’un cocontractant lié à une personne publique par un contrat administratif est tenu d’en assurer l’exécution, sauf en cas de force majeure, et ne peut notamment pas se prévaloir des manquements ou défaillances de l’administration pour se soustraire à ses propres obligations contractuelles ou prendre l’initiative de résilier unilatéralement le contrat. Il est toutefois possible de prévoir dans un contrat qui n’a pas pour objet l’exécution du service public les conditions auxquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat en cas de méconnaissance par cette dernière de ses obligations contractuelles. Cependant, le cocontractant ne peut procéder à cette résiliation sans avoir mis à même, au préalable, la personne publique de s’opposer à la rupture des relations contractuelles pour un motif d’intérêt général, tiré notamment des exigences du service public. Ainsi, lorsqu’un motif d’intérêt général lui est opposé, le cocontractant doit poursuivre l’exécution du contrat. Un manquement de sa part à cette obligation est de nature à entrainer la résiliation du contrat à ses torts exclusifs. Le cocontractant peut toutefois contester devant le juge le motif d’intérêt général qui lui est opposé afin d’obtenir la résiliation du contrat.
Les Contrats Administratifs : Identification et Régime Juridique
Tous les contrats passés par les personnes publiques ne sont pas soumis au même régime. Certains sont des contrats administratifs et on leur applique le droit administratif, d’autres sont des contrats de droit privé et relèvent de l’application du droit commun. Ne nous intéressent ici que les contrats qui présentent un caractère administratif. Ceux-ci se distinguent des contrats de droit privé soit par détermination de la loi soit en vertu d’un critère jurisprudentiel de qualification.
Contrats Administratifs par Détermination de la Loi
Certains contrats sont administratifs par détermination de la loi. Cela signifie que le législateur a décidé de les qualifier expressément de contrats administratifs ou de contrats de droit privé. En cas de litige la nature du contrat détermine la juridiction compétente. Seul le juge administratif est compétent pour connaître des litiges portant sur les contrats administratifs. Sont des contrats administratifs par détermination de la loi les contrats de marchés de travaux publics ou d’offres de concours (loi du 28 pluviose an VIII), les contrats portant occupation du domaine public (décret-loi du 17 juin 1938, les contrats en matière d’emprunt public, les contrats passés en application du Code des marchés publics (loi MURCEF du 11 décembre 2001). Au contraire sont des contrats de droit privé par détermination de la loi les contrats emplois jeunes.
Contrats Administratifs en Vertu d’un Critère Jurisprudentiel de Qualification
Dans le silence de la loi, il appartient au juge de déterminer la nature administrative d’un contrat passé par l’administration. Un contrat sera administratif s’il satisfait au moins à deux critères. Le premier est organique, il faut que l’une des parties au moins au contrat soit l’administration. Le second est alternatif, il faut que le contrat fasse participer le cocontractant de l’administration au service public ou qu’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun.
Le Critère Organique
Pour qu’un contrat soit administratif une des deux parties signataires doit être l’administration. Le contrat passé entre deux personnes privées n’est normalement pas un contrat administratif. Pour qu’un contrat soit administratif, il faut qu’il soit conclu entre l’administration et une personne privée. Cette exigence ne suffit pas à conférer au contrat un caractère administratif (il faut encore que le contrat réponde à l’un des deux critères alternatifs examinés plus loin), mais elle constitue un préalable indispensable. Le contrat conclu entre deux personnes publiques est présumé administratif (TC, 21 mars 1983 Union des Assurance de Paris). Il en va différemment si le contrat ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé. Ce sera le cas du contrat conclu entre deux personnes publiques dans lequel l’une des parties est usager d’un SPIC (le contrat qui lié l’usager d’un SPIC à l’administration est toujours un contrat de droit privé). Le contrat conclu entre deux personnes privées est, en principe, un contrat de droit privé. Il peut, toutefois, arriver qu’une personne privée passe un contrat de droit administratif. Cette hypothèse se présentera lorsque le contrat porte sur l’occupation du domaine privé (décret-loi du 17 juin 1938) ou lorsque la personne privée a reçu un mandat explicite ou implicite pour agir au nom d’une personne publique. Le contrat portant sur des travaux publics sera également un contrat de droit public même s’il est conclu entre deux personnes privées (TC, 8 juillet 1963, Sté Entreprise Peyrot, travaux portant sur la construction d’une autoroute passé par un entrepreneur privé et relatif à des travaux portant directement sur cette construction).
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Les Critères Alternatifs
Le contrat conclu par l’administration avec une personne privée n’est administratif que s’il porte sur l’exécution d’une mission de service public ou comporte une clause exorbitante du droit commun. La seule présence de l’administration au contrat ne suffit pas à lui conférer un caractère administratif. Dire que le contrat doit porter sur l’exécution du service public signifie que l’administration confie à son cocontractant le soin d’exécuter cette mission (CE, 20 avril 1956, Bertin), soit que la personne publique recrute un agent contractuel qui participe par ses fonctions à l’exécution du service public (BERKANI et agent des SPIC), soit que l’administration associe son cocontractant à l’exécution d’une mission de service public. Un contrat conclu entre l’administration et une personne privée peut être administratif, alors même qu’il ne fait pas participer le cocontractant à l’exécution d’une mission de service public. Dans ce cas, le contrat doit comporter des clauses exorbitantes de droit commun (CE 31 juillet 1912 Sté des granits porphyroïdes des Vosges). Les clauses exorbitantes de droit commun sont celles qui confient à l’une des parties au contrat des pouvoirs particuliers et qui sont inhabituels ou interdits dans un contrat de droit privé. Par exemple est une clause exorbitante, la clause qui reconnaît à la personne publique un pouvoir de contrôle et de direction dans l’exécution du contrat ou qui lui confère un pouvoir de modification ou de résiliation unilatérale même en l’absence de faute. Depuis la loi MURCEF, le législateur a élargi la théorie de la clause exorbitante. Dans le cadre des marchés publics ou des concessions de service public, le contrat est administratif même s’il ne comporte pas de façon expresse de clause exorbitante. Dans ce cas, c’est le régime dans son ensemble qui est considéré comme exorbitant de droit commun (théorie du régime exorbitant).
Le Régime Juridique des Contrats Administratifs
Le régime particulier du contrat administratif se traduit à la fois au moment de sa formation, lors de son exécution et de sa fin.
La Formation du Contrat
La formation du contrat administratif repose sur un accord de volontés entre l’administration et son cocontractant. Toutefois, le choix par l’administration de la personne privée avec laquelle elle contracte est parfois encadré. La formation d’un contrat suppose un accord de volontés. Chacune des parties doit donner un consentement libre et éclairé. Dès lors que l’accord de volontés s’est formé, le contrat devient la loi des parties. La formation du contrat administratif suppose également que l’autorité qui le signe au nom de la personne publique soit compétente pour le faire. Dans une collectivité territoriale c’est l’exécutif qui signe le contrat par délégation de l’organe délibérant. Pour l’État, ce sont les ministres qui sont compétents. Le choix par l’administration de son cocontractant est en principe libre. Ce choix revêt un caractère « intuitu personae », c’est-à-dire que l’administration est totalement libre de choisir la personne ou l’entreprise avec laquelle elle va se lier, tout en respectant une procédure contraignante en matière de publicité, mise en concurrence et négociation. Ceci est plus particulièrement le cas en matière de délégation de service public, car le cocontractant gère un service en lieu et place de l’administration. Pour ses besoins courants (travaux, fournitures, services), l’application de certaines législations encadre de façon stricte le choix de l’administration. En effet, le Code des marchés publics impose à la personne publique contractante des procédures strictes dans le choix de son cocontractant et dont la méconnaissance entraîne l’illégalité du contrat. Ces contraintes ont pour but d’assurer une certaine transparence dans la passation des contrats les plus importants (ces procédures ne s’appliquent qu’aux contrats qui dépassent un certain montant qui varie en fonction de la nature du marché). Il existe trois procédures permettant à l’administration de mettre en concurrence les entreprises avec lesquelles elle contracte, depuis l’entrée en vigueur du code des marchés publics du 7 janvier 2004. Le décret n°2006-975 du 1er août 2006 portant code des marchés publics (le troisième en cinq ans !) ne vient pas bouleverser les choses, du moins sur ce type de procédures. Son principal objectif était d’assurer la transposition des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE du 31 mars 2004. L’appel d’offres est la procédure par laquelle la personne publique choisit l’offre économiquement la plus avantageuse, sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats. Les critères sont variables selon l’objet du marché et peuvent contribuer, par exemple, à la protection de l’environnement ou à l’insertion professionnelle de certains publics. Cette procédure est appliquée, pour les marchés de travaux, à partir de 4 845 000 euros HT, et de 193 000 euros HT en fournitures et services. Une procédure négociée est une procédure par laquelle la personne publique choisit le titulaire du marché après consultation de candidats et négociation des conditions du marché avec un ou plusieurs d’entre eux. Ces marchés revêtent donc un formalisme moins contraignant. La procédure adaptée est celle où les marchés sont passés selon les modalités de publicité et de mise en concurrence déterminées par la collectivité en fonction de leur objet et de leurs caractéristiques. Ils s’appliquent pour tous les achats d’un montant inférieur à 193 000 euros HT en fournitures et services, et inférieur à 4 845 000 euros HT pour les marchés de travaux. Il en va de même pour tous les marchés de l’article 30 du code des marchés publics (services culturels, prestations juridiques,…), quel que soit leur montant. La loi de décentralisation du 2 mars 1982 a établi une liste d’actes devant être obligatoirement transmis au représentant de l’État afin de lui permettre d’exercer son contrôle de légalité. Cela rend alors l’acte exécutoire de plein droit. Le Conseil d’Etat a alors fait application de cette règle formelle comme devant une cause de nullité des contrats en cas d’absence de cette transmission (avis du 10 juin 1996, « Préfet de Côte-d’Or »). Toutefois, le juge administratif est revenu sur cette position par un arrêt récent du 28 décembre 2009 « Commune de Béziers ». En l’espèce, par une convention signée le 10 octobre 1986, une commune, Villeneuve-les-Béziers, s’engage auprès d’une autre, Béziers, à lui verser une part de la taxe professionnelle qu’elle perçoit suite à une relocalisation d’entreprises qui étaient initialement situées sur la commune de Béziers. La commune de Villeneuve-les-Béziers informe son cocontractant 10 ans plus tard de sa volonté de résilier cette convention. Cette dernière avait été signée avant que les délibérations des 29 septembre et 3 octobre 1986 n’aient été transmis, ce qui a été fait postérieurement le 16 octobre 1986. Dans un souci de sécurité juridique, le Conseil d’Etat annule la décision des premiers juges qui avaient déclaré le contrat nul, au motif que l’absence de transmission n’est pas un vice d’une particulière importance entrainant la nullité du contrat.
L’Exécution du Contrat
Alors que le contrat de droit privé repose sur le dogme de l’autonomie de la volonté, le contrat administratif est profondément inégalitaire. En effet, toutes les obligations liées à l’exécution du contrat ne trouvent pas uniquement leur source dans la commune intention des parties, mais également dans la volonté unilatérale de l’administration. Compte tenu des exigences de l’intérêt général et des contraintes du service public, l’exécution du contrat administratif est soumise à des contraintes particulières. Ces contraintes spécifiques au contrat administratif se traduisent dans les prérogatives particulières dont l’administration dispose. En contrepartie le juge administratif assure au cocontractant de l’administration un droit à l’équilibre financier. Les prérogatives dont dispose l’administration se justifient par la nécessité d’obliger le cocontractant à exécuter ses obligations conformément aux dispositions du contrat. La personne publique se voit ainsi reconnaître les prérogatives suivantes : Un pouvoir de direction et de contrôle. L’administration peut contrôler en cours d’exécution son cocontractant et si nécessaire lui donner des ordres nécessaires à la bonne exécution de ses engagements. Un droit d’obliger le cocontractant à adapter les modalités d’exécution du contrat aux évolutions techniques. Un droit de modifier unilatéralement le contrat pour l’adapter aux évolutions et aux exigences de l’intérêt général. Un droit de sanctionner le cocontractant lorsqu’il ne respecte pas ses obligations. Ces sanctions peuvent être pécuniaires, coercitives (exécution forcée), ou résolutoires (résolution du contrat pour faute). Un droit de résilier le contrat sans faute du cocontractant. Dans ce cas, la résiliation est justifiée par l’intérêt général. En contrepartie de la prestation qu’…
Conditions Additionnelles à la Résiliation par le Cocontractant
En troisième lieu, avant de demander la résiliation du contrat, le cocontractant doit mettre la personne publique en mesure d’invoquer un motif d’intérêt général tenant « notamment » aux exigences du service public. Lorsqu’un motif d’intérêt général lui est opposé, la résiliation du contrat devient impossible et l’exécution du contrat doit être poursuivie.
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