Cette analyse explore le statut de la Chine en tant que pays en développement au sein de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), ses racines historiques et ses implications géopolitiques. Elle examine la compatibilité de ce statut avec les réalités économiques actuelles et propose une réflexion prospective sur l'avenir du commerce mondial dans un système de gouvernance en pleine mutation.
L'adhésion de la Chine à l'OMC et l'auto-déclaration comme pays en développement
Le 11 décembre 2001, après quinze années de négociations, la Chine a fait son entrée officielle à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), en tant que « pays en développement ». Ce statut, issu d’une simple auto-déclaration, lui permettait d’accéder aux dispositions du Traitement Spécial et Différencié (TSD), un levier censé soutenir les économies les moins avancées dans leur intégration au commerce mondial. Vingt-quatre ans plus tard, l’évolution est saisissante. La Chine est devenue la deuxième puissance économique du monde, un acteur industriel et technologique majeur, et un pilier central des recompositions géopolitiques du XXIe siècle, usant notamment du sharp power pour se positionner en alternative au modèle de société occidental. Ce décalage entre la réalité économique d’aujourd’hui et un statut hérité d’hier interroge.
Les avantages du statut de PED pour la Chine
En se déclarant « pays en développement » (PED) la Chine a bénéficié des dispositions de traitement spécial et différencié (TSD) prévues par l’OMC. Premièrement, des délais prolongés pour aligner les politiques et les lois nationales sur les règles de l’OMC. De bénéficier de délais plus longs permet à la Chine de maintenir une politique protectionniste avec de fortes subventions industrielles dans des secteurs comme les télécommunications. Deuxièmement, la Chine peut maintenir une certaine forme de subventions à l’exportation pour ses industries stratégiques. C’est par exemple le cas des voitures électriques chinoises qui sont à ce jour massivement subventionnées par l’Etat. Troisièmement, grâce au programme généralisé de préférence (SGP), la Chine a bénéficié d’un accès simplifié aux marchés de pays développés, comme les Etats Unis et l’Union européenne surtout sur la décennie 2001-2011.
L'absence de critères stricts pour le statut de PED
Paradoxalement, ce statut est une notion floue au sein de l’organisation internationale dans la mesure où il n’y a pas de critères strictement définis. Il repose sur une démarche subjective d’auto déclaration des pays souhaitant être reconnus comme une nation en développement. En d’autres termes, un pays est considéré comme étant en développement s’il se considère lui-même comme tel.
Contexte historique de la Chine avant son intégration à l'OMC
À la mort de Mao Zedong en 1976, la Chine est un pays pauvre, en retard technologique et institutionnellement désorganisé, après presque trois décennies de Maoïsme. En 1978, le PIB par habitant est estimé entre 200 et 400 dollars, il s’agit d’un des plus bas du monde à l’époque selon les données de la Banque mondiale et de l’OCDE, contre 19500 USD pour la France et plus de 30000 USD pour les Etats-Unis. La grande majorité des 956 millions de Chinois vivent dans les campagnes, en raison de la faible urbanisation du pays et en conséquence de la révolution culturelle de la décennie 1966-1976. En effet, 20 millions de jeunes Chinois ont été envoyés de force à la campagne pour renouer avec l’idéal révolutionnaire par le travail manuel. Malgré cela, le rendement agricole moyen reste inférieur à 2 tonnes de céréales par hectare, loin derrière les standards internationaux. L’industrie chinoise est dominée par des entreprises d’État peu productives, et l’économie souffre d’un manque d’investissements. Le commerce extérieur est marginal : la Chine ne représente que moins de 1 % du commerce mondial en 1978. Politiquement, le pays est dominé par l’idéologie collectiviste qui stipule que toute initiative privée est interdite, et l’économie est planifiée sur une période de cinq ans avec peu de flexibilité.
Les réformes de Deng Xiaoping et l'essor économique
Après la mort de Mao Zedong, la Chine traverse une transition politique marquée par des luttes internes au sein du Parti communiste. Deng Xiaoping, un apparatchik du Parti communiste chinois, parvient à s’imposer progressivement comme le leader central en marginalisant les tenants de la Révolution culturelle, notamment la Bande des Quatre qui désigne quatre dirigeants chinois proche de Mao Zedong. En 1978, lors du Troisième Plénum du 11e Comité central, Deng Xiaoping arrive au pouvoir et lance une remise en question idéologique du bilan de Mao, et décide d’un plan de réformes ambitieux appelé « les quatre modernisations », concernant l’agriculture, l’industrie, la science et les technologies, à laquelle est ajoutée la défense nationale, avec pour but affiché par Deng Xiaoping de rattraper le retard chinois sur les autres pays. La croissance chinoise depuis les réformes initiées par Deng Xiaoping en 1978 est sans précédent. Le passage d’une économie planifiée rigide à une « économie socialiste de marché » a permis d’enregistrer un taux de croissance annuel moyen supérieur à 9 % pendant plus de trois décennies. Ce développement rapide, qui a commencé par un changement des institutions, s’est accéléré avec la libéralisation par le gouvernement chinois des prix des produits agricoles, ainsi que le retour dans les villes de plus de 20 millions de jeunes, à la suite de la fin de la révolution culturelle. Il s’est accompagné d’une baisse notable de la pauvreté. Ces réformes ont démantelé le système économique centralisé hérité de l’ère maoïste, ouvrant la voie à une économie de marché socialiste caractérisée par une ouverture progressive au commerce international, des investissements étrangers et une décentralisation de la prise de décision économique, et par un accès à la propriété pour les Chinois. La création de nombreuses Zones économiques spéciales, qui ont attiré de nombreux investissements directs étrangers (IDE) massifs, sont la vitrine de ces réformes de libéralisation. Un exemple est la ville de Shenzhen qui est passée d’une ville de pêcheurs en 1980 à une métropole mondialisée. Ces zones côtières sont devenues le symbole des villes-mégalopoles usines. Considéré comme l’atelier du Monde dès les années 2000, le pays a profité de son intégration à l’OMC pour attirer des industries manufacturières et gravir les échelons de la chaîne de valeur en acquérant des technologies de pointe. Cette industrialisation a permis à la Chine de se hisser au rang de deuxième puissance économique mondiale, transformant son paysage urbain et améliorant le niveau de vie de centaines de millions de citoyens.
Les défis persistants malgré la croissance
Comme l’explique un rapport de la Banque Mondiale, « depuis 30 ans, la Chine a accompli des progrès remarquables et remarqués sur le front de la lutte contre la pauvreté. Cette croissance laisse évidemment de côté de nombreux pans de la société chinoise et il convient de relativiser certains succès. Les campagnes ont d’abord été les premières bénéficiaires des réformes, mais ont rapidement été délaissées au profit des villes côtières, creusant un fossé rural-urbain. Selon Statista en 2023 les habitants de la côte urbanisée de l’Est du pays ont un revenu disponible 1,6 fois supérieur à celui des habitants des régions rurales de l’Ouest de la Chine. De plus, l’absence de réforme politique a conduit à des tensions sociales croissantes, comme illustré lors des manifestations de Tian’anmen en 1989. Enfin, le risque de corruption dans les structures locales du Parti, favorisée par une forme de décentralisation économique, augmente avec la croissance et l’arrivée de capitaux étrangers, ce qui accroît les inégalités socio-économiques.
Le "Siècle de l'Humiliation" et la politique actuelle de la Chine
Dès le début des années 1990 les manuels d’histoire chinois mettent en comparaison cette période de croissance avec « Le siècle de l’humiliation ». Cette expression, fréquemment mobilisée dans le discours politique chinois contemporain, désigne la période allant de 1839 à 1949, marquée par une série d’interventions militaires étrangères, de défaites et de traités inégaux, période pendant laquelle la Chine a perdu sa souveraineté sur certains territoires et s’est vu imposer de fortes compensations financières face à d’autres nations comme le Royaume-Uni, la France ou le Japon. Durant cette période la Chine a vu son statut sur l’échiquier mondial considérablement amoindri. Le déclin débute avec la Première des deux guerres de l’opium, qui conduit à la cession de Hong Kong au Royaume-Uni, incluant les réparations imposées à la Chine à la suite de la révolte des Boxers (1899-1901) et s’achève avec la fondation de la République populaire de Chine en 1949. Basée sur des faits historiques, cette période est désormais centrale dans la mémoire collective chinoise, notamment depuis sa réintégration dans les manuels scolaires à partir des années 1990. Depuis 2001, le musée national de Chine situe place Tiananmen abrite une exposition permanente « La voie de la renaissance », qui retrace l’histoire de la Chine depuis les guerres de l’opium. En 2014, Xi Jinping déclarait que le peuple chinois n’oubliera jamais les humiliations de l’histoire. Ce récit officiel vise à renforcer l’unité nationale et à légitimer les ambitions géopolitiques actuelles du président ou du pays. D’un point de vue de la politique intérieure Xi Jinping lui-même se présente lors de son intronisation comme le garant de la « grande renaissance de la Chine ». L’utilisation de cette renaissance et du besoin de résister aux ingérences extérieures est un levier pour Pékin qui permet de se protéger des critiques internationales. D’un point de vue de la politique extérieure, la Chine, qui revendique Taiwan depuis 1949, a fait évoluer son discours, passant de la séduction à l’intimidation et cette démarche est désormais une mission historique dans l’objectif de clore le siècle de l’humiliation.
Critiques internationales du statut de PED de la Chine
L’accession de la Chine à l’OMC et surtout son statut de pays en développement ne provoque pas, du moins jusqu’en 2010, de contestation au niveau international. Cela principalement pour deux raisons. D’une part la situation économique de la Chine est toujours perçue comme fragile. Certes le pays a connu une forte croissance mais la valeur ajoutée reste faible et de fortes disparités socio-économiques persistent. Les critiques sur la légitimité de ce statut proviennent principalement de l’Union européenne et des Etats-Unis, qui sont les principaux marchés où s’écoulent les produits en provenance de la Chine. Le débat s’intensifie et devient une priorité politique avec l’arrivée de Donald Trump à la présidence des États-Unis, qui critique frontalement l’OMC dès 2017 et accuse la Chine de profiter abusivement des règles du commerce multilatéral alors que celle-ci occupe, selon la Banque mondiale, depuis 2010 la position de deuxième puissance économique mondiale en PIB global. Cette critique de l’OMC atteint son apogée quand, en 2019, les Etats-Unis publient un mémorandum officiel intitulé “The World Trade Organization is Broken”, qui propose des critères automatiques de sortie du statut de pays en développement et dans lequel la Chine est clairement ciblée. Le mémorandum suggère qu’un pays ne devrait plus être considéré comme étant en développement dans la mesure où un certain niveau de richesse et de prospérité économique a été atteint. La critique est reprise par l’Union européenne, la Corée du Sud, l’Australie ou encore le Japon. En résumé, les critiques structurelles ont émergé dans les années 2010, mais elles sont devenues officielles, frontales et multilatérales dès 2018-2019, dans le contexte de guerre commerciale et de réforme de l’OMC. En 2020, Simon Evenett résumait que le maintien du TSD dans sa forme actuelle mine la légitimité de l’OMC et accentue les tensions entre pays développés et émergents, en particulier en ciblant l’avantage concurrentiel énorme utilise par la Chine.
La réponse de la Chine aux critiques
De son côté, la Chine ne pose pas le même diagnostic et réagit en utilisant trois leviers. Le premier levier est légal et lié à la nature même de l’OMC. Dans le cadre de l’organisation internationale, la Chine considère le traitement spécial et différencié (TSD) comme un droit fondamental des pays en développement. En effet, cela est le cas, et le principe d’auto déclaration fut conçu et implémenté avant que la Chine n’entre dans l’OMC en 2001. Ainsi, elle affirme que toute tentative de redéfinir ou de restreindre ce statut constitue une violation des principes d’équité du système commercial multilatéral. Le deuxième levier est idéologique. Les tentatives occidentales de réforme du statut de pays en développement à l’OMC sont perçues comme une stratégie visant à limiter l’ascension économique et politique de la Chine.
L'OMC face aux défis de la globalisation et aux rivalités de puissance
Le système international de commerce et d’investissement ne s’est toujours pas remis des effets de la crise financière de 2007-2008 et du grand ralentissement des échanges qu’elle a provoqué. Depuis 2012, l’échange international est soumis à une nouvelle normalité, expression policée pour rendre compte de la stagnation des flux majeurs de la globalisation : taux de croissance du commerce international de 1,2 % sur la période 2015-2019 contre 3,2 % entre 2002 et 2007, recul de 15 % des flux d’investissements directs étrangers entre 2014 et 2019. Quatre facteurs ont convergé : la faiblesse de la demande mondiale, le recentrage de la Chine sur son marché intérieur, le moindre développement des chaînes de valeur globales et la guerre commerciale engagée par les Etats-Unis. La globalisation s’est certes accompagnée d’une baisse du nombre de personnes vivant sous le seuil de l’extrême pauvreté, mais également d’un accroissement des inégalités mondiales, d’un ralentissement de la progression de l’indicateur de développement humain et d’une aggravation de la situation écologique mondiale.
La puissance comme paramètre structurant des relations économiques internationales
La « puissance » redevient le paramètre structurant des rapports d’économie politique internationale. Porter l’attention sur les logiques de puissance conduit à considérer, d’une part, que les enjeux de répartition prévalent sur ceux de l’efficience et, d’autre part, que les comportements coopératifs sont conditionnés par les gains relatifs. Les périodes de reconfiguration de la hiérarchie des économies se caractérisent par une conflictualité accrue, car ni les puissances ascendantes ni les puissances contestées ne sont disposées à valider des compromis asymétriques aux gains inégaux. Les premières considèrent qu’elles n’ont pas à assumer les coûts de fonctionnement d’institutions qui ne servent pas leurs intérêts, et leur ascendance confirme les bénéfices qu’elles retirent du statu quo. Les puissances contestées, elles, estiment que leur déclin relatif est le produit, pour partie, d’arrangements institutionnels qui leur sont fondamentalement défavorables et dévoyés par les puissances ascendantes.
Vers une nouvelle grammaire de l'échange international
Cette conflictualité croissante dans les relations économiques internationales rend nécessaire l’élaboration d’un nouveau multilatéralisme. L’enlisement des négociations de Doha a donné lieu à de multiples propositions de réformes qui souffrent de trois faiblesses : elles sont toutes formulées par des partisans du libre-échange, elles sont à dominante technocratique et centrées sur la gouvernance de l’organisation, et la règle du consensus empêche toute réforme remettant en cause les acquis institutionnels du système commercial. L’OMC gagnerait en légitimité si sa fonction de forum de discussion, d’échange et d’expertise se trouvait consolidée. Un tel forum permettrait de mettre en évidence des défaillances et incohérences de l’actuelle architecture internationale et questionnerait l’approche exclusivement libre-échangiste du multilatéralisme qui caractérise l’OMC depuis sa création. Un moyen de donner de la flexibilité à la gouvernance du système de commerce et d’investissement consisterait à pratiquer l’expérimentation institutionnelle en recourant aux dérogations (waivers), prévues dans les accords de l’OMC, comme instruments de rénovation des politiques commerciales.
tags: #ped #et #pma #omc #définition