Introduction
La jurisprudence administrative en matière de contrats publics a connu des évolutions notables ces dernières années, notamment grâce à une série d'arrêts marquants impliquant la commune de Béziers et celle de Villeneuve-lès-Béziers. Parmi ces décisions, l'arrêt "Béziers III" rendu par le Conseil d'État le 27 février 2015, apporte des précisions essentielles concernant la résiliation des conventions passées entre deux personnes publiques. Cet article se propose d'analyser en profondeur cet arrêt, en mettant en lumière ses implications et sa portée pour les collectivités territoriales et les autres acteurs publics.
Contexte de l'affaire Béziers III
L'affaire trouve son origine dans une convention conclue entre les communes de Béziers et de Villeneuve-lès-Béziers en 1986. Cette convention visait à compenser l'avantage que tirait la commune de Villeneuve-lès-Béziers de la perception de la taxe professionnelle sur une zone industrielle située sur son territoire. Villeneuve-lès-Béziers s'était engagée à reverser à Béziers une partie de cette taxe.
Estimant que la convention ne répondait plus à l'intérêt de la Ville, la commune de Villeneuve-lès-Béziers a décidé de la résilier unilatéralement. La ville de Béziers a alors engagé deux recours : l'un contre la décision de résiliation elle-même, l'autre tendant à obtenir le versement d'une indemnité.
Les enseignements de l'arrêt Béziers III
La résiliation unilatérale des conventions entre personnes publiques : un principe encadré
L'arrêt "Béziers III" rappelle que la possibilité de résilier unilatéralement une convention passée entre deux personnes publiques n'est pas absolue. Le Conseil d'État a dit pour droit qu'une telle résiliation ne peut intervenir que si un motif d'intérêt général le justifie.
Les motifs d'intérêt général justifiant la résiliation
Le Conseil d'État précise que le motif d'intérêt général peut notamment être caractérisé en cas de bouleversement de l'équilibre de la convention ou de disparition de sa cause. En revanche, la seule apparition, au cours de l'exécution de la convention, d'un déséquilibre dans les relations entre les parties n'est pas de nature à justifier une telle résiliation.
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L'appréciation du bouleversement de l'équilibre du contrat
Le Conseil d'État considère que la circonstance que les équipements primaires de la zone aient été amortis ne permet pas de caractériser un bouleversement de l'équilibre de la convention, dès lors que cette situation était nécessairement connue à la date de la conclusion de la convention, pour une durée indéterminée. Il en va de même de la cessation des prestations de la commune de Béziers sur la zone, la convention ne comportant aucune précision sur ce point.
La notion de cause du contrat
Le Conseil d'État rappelle qu'un contrat est dépourvu de cause lorsqu'il ne peut permettre "d'atteindre le résultat que les parties ou l'une d'entre elles avait en vue en le souscrivant". La cause d'une obligation est la contrepartie de celle-ci, c'est-à-dire l'exécution de l'obligation par l'autre partie. L'absence de cause ou une cause illicite peut conduire à la nullité du contrat.
Les conséquences d'une résiliation unilatérale abusive
Dès lors que la résiliation unilatérale du contrat n'est pas motivée par un but d'intérêt général suffisant, au regard de l'ensemble des intérêts publics concernés, la responsabilité contractuelle de la commune de Villeneuve-lès-Béziers est engagée pour faute.
Les autres évolutions du contentieux contractuel
L'enrichissement de l'office du juge du contrat
Le contentieux contractuel devant le juge des parties au contrat a connu des évolutions fondamentales. Le Conseil d’État a tout d’abord redéfini l’office du juge saisi par les parties à un contrat administratif d’une contestation portant sur la validité de ce contrat. Une telle contestation peut être présentée soit dans le cadre d’un recours dirigé directement contre le contrat, soit dans le cadre d’un litige opposant les parties sur les conditions d’exécution du contrat (CE, 28 décembre 2009, Commune de Béziers, n° 304802, Rec. dit « Béziers I »).
En vertu de cette jurisprudence, le juge ne décide pas mécaniquement, en présence d’irrégularités, d’annuler le contrat (s’il est saisi d’un recours directement dirigé contre celui-ci) ou de l’écarter pour résoudre le litige d’exécution sur un terrain extracontractuel. Il dispose d’une plus large palette de solutions, en fonction des irrégularités en cause et doit tenir compte de l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de l’objectif de stabilité des relations contractuelles et de l’intérêt général.
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Ainsi, lorsque le juge est saisi par une partie au contrat d’un recours en contestation de validité de celui-ci, il vérifiera tout d’abord que la partie qui se prévaut d’une irrégularité est, compte tenu de l’exigence de loyauté des relations contractuelles, recevable à le faire - ce qui peut par exemple ne pas être le cas si la partie est l’auteur de l’irrégularité en cause. Si tel est le cas, le juge pourra ensuite, en fonction de la nature et de l’importance de l’irrégularité, décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties. Il peut également prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, la résiliation du contrat pour l’avenir. S’il peut enfin prononcer l’annulation rétroactive du contrat, ce ne peut être qu’en raison d’une irrégularité, invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu même du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement.
En outre, lorsqu’il est saisi d’un litige relatif à l’exécution du contrat, dans le cadre par exemple d’un recours indemnitaire introduit par une partie pour obtenir la réparation du préjudice que lui aurait causé la mauvaise exécution du contrat par l’autre partie, il appartient en principe au juge, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de régler le litige sur le terrain contractuel, quand bien même le contrat serait entaché d’irrégularités dont une partie se prévaudrait pour se soustraire à ses obligations contractuelles. Par exception, il en va toutefois autrement lorsque, eu égard, d'une part, à la gravité de l'illégalité en cause et, d'autre part, aux circonstances dans lesquelles elle a été commise, le litige ne peut être réglé sur le fondement de ce contrat (CE, 12 janvier 2011, Manoukian, n° 338551, Rec.)
Le recours de plein contentieux contre la résiliation
Par la décision dite Béziers II (CE, 21 mars 2011, Commune de Béziers, n°304806, Rec.), le Conseil d’État a également ouvert aux parties un recours de plein contentieux permettant de contester la validité d’une mesure de résiliation du contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Dans la continuité de sa décision « Béziers I », il a dégagé les critères permettant d’apprécier le bien-fondé de la demande de reprise des relations contractuelles.
Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la résiliation et peut être assorti d’une demande de suspension en référé afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises.
Cette voie de droit permet ainsi de déroger, pour les décisions de résiliation, à la règle selon laquelle le juge du contrat, lorsqu’il est saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, ne peut pas remettre en cause cette mesure elle-même mais peut seulement rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité.
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Pour déterminer s’il y a lieu de faire droit à la demande tendant à la reprise des relations contractuelles, le juge du contrat doit apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu’aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n’est pas de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire du nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse.
Dans l’hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, le juge peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l’indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles.
L'ouverture des voies de droit aux tiers
La jurisprudence du Conseil d’État a largement contribué à la modernisation de la procédure contentieuse contractuelle. Elle a progressivement ouvert aux tiers des voies de recours leur permettant de contester devant le juge du contrat la validité des clauses d’un contrat administratif.
Traditionnellement, seules les parties signataires du contrat pouvaient en contester directement la validité devant le juge du contrat. Les tiers au contrat ne pouvaient contester, pour leur part, que les actes administratifs dits « détachables » du contrat, c’est-à-dire les actes préalables à sa conclusion, qui l’ont préparée et rendue possible (CE, 4 août 1905, Martin, Rec.). L’annulation d’un acte « détachable » illégal ne débouchait qu’exceptionnellement sur l’annulation par ricochet du contrat lui-même.
Dans un premier temps, le Conseil d’État a permis à tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif de former devant le juge administratif un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses (CE, 7 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, n° 291545, Rec.).
Par sa décision Département de Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014, le Conseil d’État a décidé d’élargir le recours direct contre le contrat à tous les tiers susceptibles d’être lésés, dans leurs intérêts, par sa passation ou ses clauses. Ces tiers peuvent à présent contester la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, y compris en faisant valoir, devant le juge du contrat, l’illégalité des actes « détachables » du contrat. La voie du recours contre ces actes « détachables », devenue inutile, leur est désormais fermée.
Pour pouvoir saisir le juge du contrat, les tiers doivent justifier que leurs intérêts sont susceptibles d’être lésés de manière suffisamment directe et certaine. Ils ne peuvent se plaindre que des vices du contrat en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou de ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office. Le juge peut alors, selon les cas, décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, inviter les parties à le régulariser, ou encore décider de résilier le contrat à compter d’une date fixée par lui. C’est seulement dans les cas où le contrat a un contenu illicite, ou s’il se trouve affecté d’un vice de consentement ou de tout autre vice d’une particulière gravité, que le juge, après avoir vérifié que sa décision ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, en prononce l’annulation totale.
Le même recours est ouvert aux élus des collectivités territoriales concernées par le contrat et au préfet de département chargé du contrôle de légalité. Toutefois, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, ces requérants peuvent invoquer tout vice entachant le contrat. En outre, dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet peut continuer de demander l’annulation des actes « détachables » du contrat tant que celui-ci n’est pas signé.
Le Conseil d'Etat a également permis aux tiers, sous certaines conditions, de saisir directement le juge du contrat, et non plus le juge de l’excès de pouvoir, d’une décision refusant de mettre fin à l’exécution du contrat. Ce recours de plein juridiction tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution d'un contrat, a toutefois été précisément encadré. Les tiers ne peuvent se prévaloir que de certaines irrégularités limitativement énumérées, et notamment pas celles tenant aux conditions et formes dans lesquelles la décision de refus a été prise (CE, 30 juin 2017, Syndicat mixte de promotion de l’activité transmanche, n° 398445, Rec.).
Les procédures d'urgence
Depuis 1992, le référé précontractuel permet aux candidats évincés d’une procédure de passation de saisir le juge administratif, avant même que le contrat soit signé, à un stade où les éventuelles violations aux règles de publicité et de mise en concurrence peuvent encore être empêchées ou corrigées. Il s’agit de donner ainsi sa pleine effectivité à l’intervention du juge en favorisant la prévention, en amont, des manquements aux règles de passation des contrats de la commande publique, avant que la relation contractuelle soit installée et que le contrat ne commence à être exécuté.
Cette première procédure d’urgence spécifique a été complétée en 2009, conformément au droit de l’Union européenne, par une seconde, le référé contractuel, qui permet de sanctionner les mêmes manquements dans le cas où le contrat a finalement été signé.
Ces procédures permettent ainsi aux opérateurs, afin de garantir le respect de la liberté d’accès à la commande publique, de l’égalité de traitement des candidats et de la transparence des procédures, de saisir le juge administratif à des stades où, s’agissant du référé précontractuel, les violations peuvent encore être empêchées ou corrigées avant la signature du contrat, et où, s’agissant du référé contractuel, le contrat vient seulement d’être signé et n’a pas encore été exécuté ou a seulement reçu un commencement d’exécution. Il s’agit de donner ainsi sa pleine effectivité à l’intervention du juge, doté de pouvoirs étendus, à un moment où les relations contractuelles ne sont pas encore nouées ou ne le sont que depuis très peu de temps, en permettant de purger en amont de l’exécution du contrat le débat contentieux relatif aux conditions de passation du contrat.
Ce souci de célérité se manifeste par l’encadrement de ces procédures dans des délais resserrés devant le tribunal administratif, s’agissant tant de la saisine du juge que des délais dans lesquels celui-ci doit rendre sa décision. Le recours à un juge unique statuant en premier et dernier ressort, dont l’ordonnance est seulement susceptible d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, contribue à la rapidité de la procédure.
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