La quatrième Conférence des Nations Unies sur les Pays les Moins Avancés (PMA), tenue à Istanbul du 9 au 13 mai 2011, a marqué un moment crucial pour la communauté internationale. Cette conférence a permis de réaffirmer l'engagement envers le développement des PMA et d'adopter un nouveau programme d'action pour la décennie 2011-2020. Le Bénin, en tant que pays en développement sans littoral, a accueilli une conférence ministérielle en juillet 2014 pour discuter des nouveaux partenariats pour le renforcement des capacités de production dans les PMA.
Contexte et Enjeux des PMA
Les PMA sont un groupe de pays confrontés à des défis spécifiques qui entravent leur développement économique et social. Initialement au nombre de 25, ils sont aujourd'hui 49, dont 34 se trouvent sur le continent africain. La population de ces pays ne cesse d'augmenter, avoisinant aujourd'hui près d'un milliard d'habitants. Les niveaux de productivité y sont généralement faibles, bien inférieurs à ceux de leurs concurrents.
En 2009, par exemple, le PIB par personne employée était de 2 974 dollars US, contre environ 11 500 dollars US dans les pays en développement (un revenu quatre fois plus élevé) et 69 841 dollars US dans les pays avancés (un revenu moyen vingt-trois fois plus élevé). Selon les estimations les plus récentes, le PNB des PMA par tête d'habitant s'élevait à 812 dollars US en 2013, tandis que les pays à revenus intermédiaires avaient un PNB par habitant estimé à 4 721 dollars US, soit plus de cinq fois celui des PMA. L'écart est encore plus marqué par rapport aux pays développés, dont le PNB est de l'ordre de 44 000 dollars US. Ces revenus représentent 54 fois celui des PMA, qui abritent aujourd'hui un huitième de la population mondiale mais ne produisent qu'un centième de la production mondiale.
Ce phénomène témoigne d'un dysfonctionnement systémique qui relègue et maintient de plus en plus de pays à la périphérie du système économique international. Après quatre décennies de mobilisation et de mise en œuvre de programmes d'action, il est évident que les mesures prises en faveur des PMA n'ont pas été efficaces pour améliorer sensiblement leur situation.
Le Programme d'Action d'Istanbul
La Conférence de Cotonou s'est tenue trois ans après l'adoption du Programme d'Action d'Istanbul, qui constitue l'évaluation du plan d'action de Bruxelles élaboré dix ans plus tôt. La mise en œuvre de ce programme devrait inverser la tendance à la marginalisation croissante des PMA et renforcer leur participation à la création de richesse à l'échelle mondiale. Cependant, ce programme n'a pas encore été complètement intégré dans les stratégies nationales de développement de nombreux pays. De même, l'engagement des partenaires à soutenir les efforts des PMA pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) à travers des investissements structurants d'envergure tarde à se concrétiser.
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De nombreuses populations des PMA sont toujours confrontées à la pauvreté, qui se manifeste par un manque ou une insuffisance d'accès à l'eau, à l'énergie, à l'électricité, aux soins de santé, aux infrastructures, à l'école, aux facteurs de production et à l'emploi. C'est pourquoi, dans le cadre du mandat du Bénin à la tête du groupe des PMA, le gouvernement béninois a pris l'initiative d'organiser cette rencontre de Cotonou, consacrée à la réflexion sur le développement des capacités productives des PMA.
Objectifs et Défis du Programme d'Action d'Istanbul
La Conférence d'Istanbul a été une occasion privilégiée pour la communauté internationale de renouveler son engagement en faveur du développement des PMA. Les chefs d'État et de gouvernement ont adopté un nouveau programme d'action pour la décennie 2011-2020, visant à surmonter les difficultés structurelles observées au sein des PMA. L'objectif principal est de permettre aux PMA d'éliminer la pauvreté, d'atteindre les OMD et d'offrir à la moitié des PMA les conditions propices à la satisfaction des critères de reclassement en vue de quitter leur statut actuel à l'échéance 2020.
Dans ce cadre, le Programme d'Action d'Istanbul a fait du renforcement des capacités le principal moteur de la politique de transformation des PMA. Les politiques nationales, soutenues par la communauté internationale, devraient se focaliser sur des objectifs spécifiques tels que :
- Atteindre une croissance économique soutenue, équitable et partagée d'au moins 7 % par an.
- Renforcer les capacités humaines.
- Réduire la vulnérabilité aux chocs économiques et aux catastrophes naturelles, ainsi qu'aux changements climatiques, et renforcer la résilience.
- Accroître les ressources financières et en faire bon usage.
- Garantir la bonne gouvernance à tous les niveaux.
La réalisation de ces objectifs implique de relever plusieurs défis. Le premier est celui de la paix, de la stabilité et de la sécurité des États membres, qui sont essentielles pour préserver la capacité de production des pays. Le second défi porte sur l'accélération de la croissance équitable et partagée à travers des réformes structurelles et institutionnelles dans une perspective d'intégration économique, afin d'impulser une dynamique aux économies des PMA et d'éliminer les graves obstacles à la création de richesse.
En effet, un des obstacles structurels au développement durable des PMA est leur faible productivité, qui est à l'origine de la faiblesse de leur capacité de production et de leur taux de croissance. Il est donc nécessaire d'entreprendre des mesures hardies en vue de :
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- La modernisation de l'agriculture et la transformation rurale.
- L'introduction de produits haut de gamme à plus forte valeur ajoutée.
- L'expansion du crédit et du microcrédit aux pauvres par la mise en place d'un système financier inclusif, ciblant en particulier les femmes et les jeunes.
- Le renforcement du système éducatif formateur de créateurs de richesse et du système sanitaire dédié à tous, jeunes comme femmes.
- Le développement des infrastructures routières, ferroviaires, portuaires, aéroportuaires, énergétiques et des télécommunications (PIDA).
- L'assainissement des centres urbains et ruraux.
- La promotion du Partenariat Public Privé.
Le troisième défi porte sur la question de la mobilisation des ressources internes orientée vers les investissements productifs. Les PMA doivent poursuivre leurs efforts pour mobiliser les ressources nationales en vue d'impulser leur développement à travers les réformes de leurs administrations fiscales, douanières et trésorières, sans oublier les mécanismes innovants. L'accès aux ressources du système financier et bancaire par son approfondissement et ses instruments financiers devient impératif. La mobilisation de ces ressources internes peut devenir un facteur de changement si les PMA parviennent à conférer une valeur économique à leurs ressources naturelles, en particulier celles du sous-sol, car la plupart des PMA regorgent d'énormes potentialités minières et pétrolières encore inexplorées et inexploitées.
Il est important de souligner que la nécessité d'une mobilisation des ressources internes ne sous-estime pas l'importance de l'aide publique au développement (APD) des partenaires. L'APD demeure une source de financement extérieure essentielle pour la réalisation des programmes de développement des PMA. Il est donc crucial de féliciter les pays donateurs qui ont continué à fournir plus de 0,20 % de leur Produit National Brut au titre de l'APD en faveur des PMA, malgré la récente crise financière mondiale, et de les encourager à poursuivre ces efforts tout en invitant les autres pays à leur emboîter le pas.
Le quatrième défi est la mise en place de partenariats novateurs qui soutiendront les PMA dans le renforcement de leurs capacités de production en vue d'accélérer la diversification et la croissance économique, gage de l'éradication de la pauvreté. Il est attendu de la communauté internationale la définition de nouveaux partenariats susceptibles d'exploiter au mieux le potentiel de la coopération Sud-Sud, y compris la coopération triangulaire, pour la mettre en synergie avec la coopération Nord-Sud. Il s'avère donc nécessaire de réorienter les partenariats Nord-Sud existants.
Si les PMA sont les principaux responsables de leur développement, le renouvellement et le renforcement d'un partenariat global incluant à la fois les donateurs traditionnels et les nouveaux partenaires du Sud sont une condition essentielle pour atteindre les objectifs du Plan d'action d'Istanbul. Ce partenariat, qui doit être stratégique et inclusif, doit intégrer le partenariat public-privé, animateur du secteur privé pour dynamiser la capacité de production des pays.
Les PMA doivent se convaincre que leur développement passe par un partenariat de type nouveau. D'abord en leur sein, les PMA doivent faire preuve d'innovation pour mutualiser leurs efforts et leurs ressources dans une perspective d'intégration économique sous-régionale, régionale et continentale. Par ailleurs, le partenariat avec les pays développés, devenu véritablement stratégique, doit sortir du schéma classique de l'aide au développement pour véritablement appuyer les pays dans la mise en œuvre de leur agenda de transformation structurelle en fonction des priorités de chaque pays. Ce partenariat devra promouvoir davantage le transfert de technologies entre le bloc des pays industrialisés et les PMA. En outre, il devra orienter la politique de l'aide au développement en faveur des PMA vers leurs priorités nationales ou régionales de développement définies par les pays bénéficiaires eux-mêmes.
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Dans cette optique, il est important de se féliciter de l'initiative prise par le Bureau de la Coopération Sud-Sud de lancer à Cotonou une Facilité pour le transfert de technologies aux PMA, qui sera domiciliée au Bénin. Ces initiatives doivent être multipliées, notamment à travers l'opérationnalisation de la Banque de la Science et de la Technologie pour les PMA. Le gouvernement de la Turquie a mis à disposition une contribution substantielle à cet effet, et il est essentiel que les Institutions Financières Internationales et les Banques Régionales de Développement contribuent également à la diversification des sources de financement pour accélérer la croissance économique dans ces pays.
Le cinquième défi est celui de la nécessaire réforme de l'aide publique au développement. Le 20ème siècle s'est achevé sur un constat amer : celui de la faiblesse des performances des politiques d'aide au développement mises en œuvre depuis quatre décennies. Les inégalités persistent, et les injustices et exclusions demeurent. Ce diagnostic est sans concession.
Réunion Internationale d'Experts de Haut Niveau sur le Tourisme Durable
En amont de la Quatrième Conférence des Nations Unies sur les PMA à Istanbul, une réunion internationale d'experts de haut niveau sur le tourisme durable pour le développement dans les PMA s'est tenue à Caen, du 12 au 14 octobre 2010. Cette réunion, organisée par le secrétariat de la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) avec la participation du ministère français des affaires étrangères et européennes et de la région de Basse-Normandie, a réuni des représentants d'une trentaine de PMA d'Afrique, d'Asie et du Pacifique, ainsi que d'autres pays et institutions concernés par le thème du tourisme durable.
Un accord a été conclu entre le gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations Unies pour préciser les dispositions à prendre pour la tenue de cette réunion. Cet accord portait sur les privilèges et immunités, les engagements financiers du gouvernement français, et d'autres engagements liés à la sécurité, l'accueil, l'hébergement, la restauration, la logistique, l'interprétariat et l'appui administratif à la réunion.
Analyse des Programmes de Coopération et d'Aide au Développement de la France
L'examen du projet de loi de règlement est assorti d'un tome 2 composé des commentaires présentés par les rapporteurs spéciaux sur les rapports annuels de performances. D’importantes modifications de périmètres sont intervenues entre le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, rattaché à la mission Action extérieure de l’État et le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, rattaché à la mission Aide publique au développement. Le programme 185 regroupe désormais l’ensemble des politiques de coopération et vecteurs d’influence sans distinction géographique. Un programme 332 Présidence française du G20 et du G8 a été créé en 2011 afin de regrouper les dépenses liées à la préparation, à l’organisation et au déroulement des sommets en questions.
Défis Budgétaires et de Performance
En 2011, les dépenses en autorisations d’engagement se sont élevées à 2 955,8 millions d’euros alors que 2 962,7 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances initiale. Compte tenu des abondements provenant de fonds de concours ainsi que des ouvertures et annulations de crédits, le total des crédits disponibles s’est élevé à 3 140 millions d’euros, le taux de consommation s’établissant à 94,1 %. En revanche, la situation des crédits de paiement est restée critique. Avec 2 975,9 millions d’euros de dépenses pour 2 965,5 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale, l’équilibre n’a pu être rétabli que grâce aux apports des fonds de concours et à quelques ouvertures intervenues en cours d’exercice.
Hors variations de périmètre, le schéma d’emplois inscrit dans la loi de finances initiale pour 2011 prévoyait la suppression de 160 postes. En dépit du respect, voire de l’anticipation du schéma d’emplois, la masse salariale du ministère des Affaires étrangères et européennes connaît une croissance continue, expliquée par l’effet change qui crée des tensions supplémentaires, nécessitant régulièrement en fin de gestion des décrets d’avance.
En matière de performance, la Cour des comptes note que « malgré de nombreux efforts entrepris par le ministère pour définir des indicateurs pertinents, la démarche de performance n’est que très peu mise en œuvre et se confond avec le contrôle de gestion ».
Programme 110 : Action de la France à l'Étranger
À cet effet, il rassemble tous les moyens dévolus au MAEE autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement.
Budget Contraint par les Contributions Obligatoires
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 1 795 millions d’euros pour un montant de 1 800 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales. Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 1 822 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de « seulement » 1 813 millions d’euros. L’équilibre final n’a été rendu possible que par divers abondements survenus en cours de gestion.
L’un des principaux postes de dépense de ce programme est constitué par l’action 4 Contributions internationales, dont le budget s’élève à plus de 810 millions d’euros. Au-delà de ces opérations, la diplomatie française a également versé les contributions dues par notre pays à un grand nombre d’organisations internationales, au premier rang desquelles l’ONU (105,6 millions d’euros, l’OTAN (28 millions d’euros), l’OCDE (19,9 millions d’euros), l’Agence internationale de l’énergie atomique (17,7 millions d’euros), le Bureau international du travail (17,1 millions d’euros), etc.
Performance et Objectifs
La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés onze indicateurs. L’objectif 1 Construire l’Europe est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue au sein des institutions européennes. L’objectif 2 Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français est assorti de deux indicateurs. L’objectif 3 Promouvoir le multilatéralisme est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue dans les organisations internationales. L’objectif 4 Assurer un service diplomatique efficient et de qualité était assorti en 2011 de six indicateurs.
Programme 185 : Diplomatie Culturelle et d'Influence
Budget et Opérateurs
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 730,9 millions d’euros pour un montant de 758 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. Le programme 185 reste marqué par le poids toujours très important des opérateurs qui représentent 67 % de son budget. L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) reste l’opérateur principal de la mission et du programme, bénéficiant d’une subvention pour charge de service public de 420 millions d’euros.
Objectifs et Indicateurs
L’objectif 1 Relever les défis de la mondialisation est assorti d’un indicateur qui mesure le nombre de visiteurs ainsi que le coût par visiteur du site du ministère consacré à la base de connaissances produites par les services scientifiques. Le deuxième objectif, qui consiste à Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde est mesuré par deux indicateurs. Le troisième et dernier objectif du programme consiste à Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits.
Programme 151 : Français à l'Étranger
Ce programme rassemble les crédits des 233 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassades dans le monde.
Budget et Frais de Scolarité
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 357,5 millions d’euros pour un montant de 343,5 millions inscrits en loi de finances initiales. Ce programme est celui qui gère l’attribution des bourses scolaires ainsi que la prise en charge des frais de scolarité aux enfants de ressortissants français vivant à l’étranger.
Performance et Services Consulaires
La performance de ce programme est quantifiée par un seul objectif (Assurer un service consulaire de qualité), mesuré par trois indicateurs eux-mêmes subdivisés. Le premier indicateur s’attache aux délais de traitement des différents actes, fournit des résultats contrastés. Le deuxième indicateur s’attache aux coûts des documents délivrés. Le dernier indicateur met en évidence le nombre de documents délivrés par agent consulaire.
Programme 332 : Présidence Française du G20 et du G8
La France a exercé tout au long de l’année 2011 la présidence du G20 ainsi que celle du G8. Le programme 332 a été créé afin de regrouper les crédits de l’État affectés au financement de la présidence française de ces deux événements.
Budget et Performance
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 71,7 millions d’euros pour un montant de 59,9 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. Ce programme a été assorti de deux objectifs, chacun mesuré par un indicateur. Le premier objectif Réussir l’organisation de la présidence française des sommets du G20 et du G8 a été mesuré par un sondage auprès des participants. L’objectif 2 Accroître la notoriété de la France et de ses positions a été mesuré par la fréquentation des sites internet consacrés à cette double présidence.
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